張加雪，許靜波

（江蘇省泰州引江河管理處，225321，泰州）

里下河湖區管理工作實踐與思考

張加雪，許靜波

（江蘇省泰州引江河管理處，225321，泰州）

概述了淮河流域里下河腹部地區湖泊湖蕩群的特點，介紹了關于湖泊管理與保護體制機制、管理手段和信息化建設等方面的探索實踐及取得的成效，分析了里下河湖區管理與保護工作中面臨的難點，提出了湖區確權、創新管理體制、追究管理責任等建議。其湖泊管理模式和管理理念，可為同類湖泊管理與保護工作提供有益借鑒。

里下河湖區；湖泊湖蕩；調蓄；管理；保護

一、里下河湖區概況

里下河地區位于淮河流域東南部，江蘇省中部，西起里運河，東至串場河，北自蘇北灌溉總渠，南抵新通揚運河，總面積約12 000多km2，屬江蘇省沿海江灘湖洼平原的一部分。因里運河簡稱里河，串場河俗稱下河，故稱里下河地區。里下河地區由淮河下游的古潟（xì）湖演變而來，形態為四周高、中間低的“鍋底洼”平原區。經過多年治理，里下河地區已成為淮河下游最大的防洪保護區，區內有獨立的引排水體系，湖泊湖蕩的調蓄是其中重要的組成部分。

里下河腹部地區湖泊湖蕩（以下簡稱“里下河湖區”）面積695 km2，由約40個零散湖群組成，湖區水質一般為Ⅲ或Ⅳ類，湖區生態系統類型為濕地水網生態系統。湖區開發利用以養殖為主，有六條五級以上航道穿過湖區。近年來，沿湖各地陸續開發了旅游資源。

2006年12月江蘇省人民政府批復《江蘇省里下河腹部地區湖泊湖蕩保護規劃》，明確里下河湖區的主管機關為省水行政主管部門；2008年，省水利廳授權江蘇省泰州引江河管理處協助省水利廳做好里下河腹部地區湖泊湖蕩的保護、開發、利用和管理工作。

二、里下河湖區管理措施探索

1.加強湖泊管理體制研究

2010年8月13日，經江蘇省政府同意，建立了由省水利廳、環保廳、海洋與漁業局、林業局，涉湖四市八縣（市、區）水利、國土、環保、林業、漁業等部門和江蘇省泰州引江河管理處組成的里下河腹部地區湖泊湖蕩管理與保護聯席會議（以下簡稱“聯席會議”）制度。聯席會議辦公室設在江蘇省泰州引江河管理處，負責聯席會議的日常工作。

（1）研究管理體制，明確具體職責

一是管理處按照聯席會議職責，成立了湖泊管理科，專職負責里下河湖區監管工作。結合實際情況，研究確定了具體工作職責。向涉湖市縣（市、區）水利部門進行推廣，各地陸續正式掛牌成立湖泊管理機構，明確工作職責、人員編制和經費渠道等。

二是搭建監管工作平臺。管理處利用日常巡查、工作調研、勘界設樁、水事案件查處等機會，建立了與涉湖市縣（市、區）良好的互動平臺，做到信息暢通、聯系便捷，工作上相互支持，密切配合，為湖泊管理和執法奠定了良好基礎。

三是不斷充實聯席會議成員單位。2014年，管理處結合省管湖泊管理與保護聯席會議辦公室要求，針對涉湖、穿湖公路建設日益增多等情況，增補了省、市、縣三級交通管理部門為成員單位。

（2）創新工作思路，發揮平臺作用

一是推進里下河腹部地區湖泊湖蕩保護規劃的實施。先后多次組織召開湖區聯席會議全體成員單位會議，圍繞湖泊保護規劃要求和如何做好湖泊管理工作、改善水環境凝聚共識、建言獻策，逐步形成齊抓共管、綜合治理的良好局面。

二是根據里下河湖泊管理與保護實際，研究提出里下河湖泊管理與保護政策措施的規范及標準。2012年對重點湖泊射陽湖進行研究，取得射陽湖退圩（圍）還湖規劃研究成果，目前該成果已經轉化成《射陽湖退圩（圍）還湖專項規劃指導意見》，通過聯席會議審查，正在貫徹執行。

三是協調處理里下河湖泊管理與保護工作中的重大違章問題，包括鹽都區大縱湖退圩（圍）還湖規劃實施偏離，興化洋汊蕩、沙溝南蕩內非法占用湖區建設光伏電站，351省道、231省道興化合陳至臨城公路違章改擴建工程，寶應廣洋湖、蘭亭蕩內光伏電站未批先建等。

四是協調解決跨地區重要問題。鹽都區某單位自行在大縱湖湖中與興化市交界處違章設置水泥樁2 200根、筑土埂5 km，群眾反映強烈，影響很大。管理處組織召開了聯席會議專題會議，確定由鹽都區水務局組織實施了清障，創造了良好的依法管湖環境，保障了區域防洪安全，維護了社會和諧穩定。

2.加強湖泊管理手段研究

（1）利用先進技術勘界定樁

里下河湖區湖泊湖蕩眾多，涉及56個鄉鎮，權屬復雜，邊界不清。2009年，管理處根據省水利廳部署，負責組織實施湖區勘界設樁，通過詳細調研編制了技術方案，利用JSCORS系統平臺，采用GPSRTK先進技術對保護界樁進行了精確定位和埋設，共埋設界樁1 608根，一次性通過驗收，為加強湖區管理奠定了基礎。

（2）展開不同形式巡查工作

管理處根據湖泊巡查要求，針對不同湖泊（滯澇圩）、不同區域研究確定巡查方式方法，制定巡查方案，切實開展好湖泊巡查工作，主要有日常巡查、聯合巡查、定期檢查、專項督查等，有時還采取突擊抽查方式。每年都組織專項執法巡查，對發現的問題及時采取應對措施。近年，管理處與各地開展聯合巡查工作，每年平均出動50多車次、200多人次，行程10 000 km以上。

（3）開展衛星遙感監測

從2010年開始，管理處委托江蘇省水利科學研究院對里下河地區湖泊湖蕩保護范圍內水域與灘地占用情況開展年度遙感監測分析，將當年度高分辨率彩色合成衛星遙感影像與上一年度遙感影像航片進行對比分析，根據分析報告內容進行核查，通過核查來發現違章，為湖泊的管理和保護提供技術支撐。

（4）對重點湖泊運用無人機監測

2013年7月，管理處首次委托省水利科學研究院利用無人飛機飛行22架次，歷時7天，對面積約37 km2的大縱湖進行了監測，對比分析2013年以來的大縱湖變化，編制了監測分析報告，全面摸清了大縱湖開發利用現狀，積累了專業數據。

（5）強化重要湖泊水質和水生態監測

大縱湖和射陽湖是里下河湖區兩個最大的湖泊，也是重要的水源地。從2008年開始，管理處委托省水文局開展了以大縱湖為代表的里下河湖區水質監測。水質類別評價項目包括pH值、溶解氧、氨氮、總磷、總氮等18項，營養化狀態評價項目包括高錳酸鹽指數、總磷、總氮、透明度、葉綠素a等5項。2015年，又委托省水利科學研究院開展了大縱湖和射陽湖水生生物調查與監測，著重進行主要理化因子監測和主要水生生物監測。

3.研發湖泊管理信息化系統

為加強湖區管理，管理處從2010年起針對里下河湖區特殊情況著手調研建設，研發了里下河湖泊管理與保護信息系統。系統收集了最新的里下河腹部地區圩區、泵站、水閘和滾水壩等水利要素以及其他相關地理信息要素，利用高分辨率遙感影像制成為背景圖層，形成了GPS巡查管理、基礎地理信息管理、水政執法管理等7個子系統，基本涵蓋了里下河湖區管理內容，實現了湖區水利要素的空間信息化管理，構建了湖泊湖蕩管理與保護信息服務平臺。該項目榮獲2013年度江蘇省水利科技進步獎。

三、湖區管理與保護成效

1.規范了湖區發展秩序

管理處根據巡查和監測發現的違章類別和查處難易程度，采取宣傳教育、督查、執法巡查、牽頭查處、聯合執法和“百湖執法大檢查”專項活動等多種形式協調處理。幾年來，先后會同市、縣水利部門查處了阜寧縣羅橋鎮郭舍圩內舊房翻建、東溝鎮裴劉圩內存放廢棄物以及寶應縣射陽湖鎮錢溝村等非法加圩事件，累計與涉湖市縣 （區）組織聯合執法近20次，現場督查違章案件40多起，有效制止了違章加圩、圈圩的圩子面積達10 000多畝（1畝=1/15 hm2，下同）。同時加強對涉湖市縣（市、區）的執法工作督查和業務指導，各地水利部門年均出動巡查人員1 600多人次、執法車輛400多次，有效查處各類較大違章案件50余起，制止圍網養殖260多處，取締魚罾魚籪600多個。

2.促進了退圩（圍）還湖有序實施

管理處將推進退圩（圍）還湖放在湖泊管理工作任務的首位，廣泛宣傳，加強協調，全力推動。在多方共同努力下，2011年省政府批復了鹽城市鹽都區大縱湖退圩 (圩)還湖專項規劃。2012年，管理處組織開展了射陽湖退圩（圍）還湖專項規劃研究，為射陽湖周邊的阜寧、建湖、寶應、淮安等地推進退圩還湖提供指導。2015年7月，《里下河（興化市境）湖泊湖蕩退圩還湖專項規劃》獲省政府批復，該規劃涵蓋興化境內20個零散湖泊，面積204.49 km2，規劃實施后可恢復調蓄水面153.32 km2，恢復有效防洪庫容約2.8億m3。

目前，鹽都區大縱湖退圩（圍）還湖工程正加緊實施；興化市大縱湖內有礙行洪的圍網、圍堤、建筑物等已全部拆除；建湖縣2014年對九龍口核心區進行疏浚15萬m3，清除圍網養殖2 000畝和家禽養殖10戶，九龍口蕩灘經過治理，被省政府評為“江蘇省濕地公園”；2015年興化市政府已全面啟動得勝湖（25 361畝）、平旺湖（約7 000畝）的退漁還湖與綜合開發工作，將投入8億元人民幣進行湖區生態修復，未來可見到3.2萬畝的湖泊大水面；姜堰區對喜鵲湖北湖實施了退漁還湖，增加了蓄洪量，改善了水質和水環境。

3.生態湖泊面積不斷擴大

通過加強湖泊管理，里下河湖區圍墾得到控制，水域面積停止減少。逐步推進的退圩還湖、退漁還湖、洪道疏浚等工程，漸漸恢復了天然湖泊水域面積，增加了庫容，湖泊防洪能力有效提高，抗旱能力顯著增強。

大縱湖規劃實施后，可保障大縱湖的行、蓄洪能力與水源水質的穩定達標；逐步修復和提升湖蕩生態服務功能、建立優化的湖泊資源保護和開發模式，使大縱湖成為集行洪、蓄洪、水源供應、生態養殖與休閑娛樂為一體的健康湖泊。

興化全境退圩還湖規劃實施后，可滿足區域防洪需要，區域農業灌溉、抗旱需要，改善湖泊水質、水生態需要，以及沿湖地區經濟社會可持續發展需要。

如今里下河已形成初具規模的生態湖區，涌現了姜堰溱湖風景區（國家5A級）、溱湖國家濕地公園、鹽都大縱湖旅游度假區、建湖九龍口自然風景區、興化烏巾蕩風景區、李中水上森林公園等知名景點，高郵提出了退圩還蕩、掘蕩成湖的湖泊管理思路，走上景觀生態的創新發展之路，唐墩蕩清水潭風景區規劃已經編制完成。隨著退漁（圩）還湖的不斷推進，一個全新的里下河生態湖泊湖蕩體系正在形成。

四、湖區管理與保護中的難點問題

1.湖區的權責不清

《里下河腹部地區湖泊湖蕩保護規劃》規定的里下河湖泊保護范圍所有權、使用權、管理責任主體不統一。湖區及周邊涉及行政區域多，行業復雜，由于對湖泊保護的認識不一，保護與利用矛盾突出，且缺乏細化的規劃規范，各類侵害湖泊行為時有發生。

2.歷史原因導致管理難度大

里下河湖區滯澇圩內歷史上已興建大量的村莊、學校甚至政府機構，當興建道路、翻修危房、埋設管線時，就與湖泊管理與保護的要求不相符，矛盾難以解決。同時，部分地方政府片面追求經濟發展，對湖泊資源濫用開發，圈圩養殖和圍網養殖現象普遍存在。近年來利用湖泊湖蕩招商引進光伏產業的勢頭更是十分迅猛，建湖、高郵、興化、寶應等地都由政府主導在湖區興建了光伏電站，占用了較大水面面積。

3.湖區主要功能未完全恢復

2006年《江蘇省里下河腹部地區湖泊湖蕩保護規劃》出臺時自由水面面積只剩58.1 km2，庫容已不足1億m3，規劃規定的216 km2自由水面未有效恢復，三批滯澇圩啟用困難，以致2003、2006、2007年汛期洪水泛濫造成洪澇災害，損失嚴重。此外，湖區泓道封堵、淤淺，水生植物泛濫，加之部分泓道設置有漂浮物攔截設施，水流不暢。湖泊湖蕩內大量圍網養殖，造成污染加劇，生態系統惡化，水體富營養化問題嚴重。

五、思考與建議

1.湖區確權工作勢在必行

河湖確權劃界是依法保護水生態環境和水資源的重要措施，是加強河湖管理的基礎。2008年里下河湖區的劃界設樁，僅僅是明確了湖泊的保護范圍，湖泊的權屬未明確，地方國土部門、鄉鎮村組認為湖區內大量圩區屬基本農田范圍，不需經過水利部門同意就可以利用，導致侵占湖泊違章建設、生產經營、種植養殖等現象時有發生，嚴重破壞了湖區管理秩序，水事矛盾糾紛頻發。水利部于2014年8月22日發文要求，必須從深化水利改革、加強依法管理、推進水生態文明建設、保障水利事業可持續發展的戰略高度來認識劃界確權工作的重要性和緊迫性，處理“耕地”與“湖泊保護范圍”兩者的矛盾，開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作。2015年5月6日，江蘇省水利廳與國土資源廳、財政廳聯合發文，落實水利部部署，穩步推進江蘇境內河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃界確權工作，里下河湖區權屬問題有望得到根本解決。

2.湖泊管理體制需進一步創新

聯席會議制度是一種松散的協商機構模式和非體制形式的制度安排，是沒有隸屬關系但有工作聯系的相關機構，只能應用于湖泊管理與保護問題不嚴重、現有工作缺乏有效協調溝通的情況。隨著湖泊管理與保護工作的深入開展，需要強有力的專門性機構管理模式，如成立湖泊管理委員會或湖泊管理局來行使湖泊資源的評價、監測、規劃、管理、實施和監管職能，現行湖泊管理體制亟待創新。

3.建立湖泊管理責任追究機制

為了更有效地加強湖泊管護，迫切需要對各級政府建立湖泊管理和保護目標責任制，以行政制約為機制，通過責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，從而為湖泊管理提供強有力的支撐。同時，要建立有效的湖泊管理責任追究與問責機制，對違規決策占用湖泊資源的責任人進行追究，對湖泊監管中的推諉、扯皮、拖延和不作為現象進行問責，從而使湖泊管理與保護得到真正落實。進而可以大力推行跨部門、跨地區綜合執法，有效遏制了違規占用行為。

六、結 語

在生態文明建設背景下，河湖管理與保護正得到全社會越來越廣泛的重視，里下河湖泊管理工作也進入了新階段。江蘇省泰州引江河管理處自承擔里下河湖區的湖泊管理工作任務以來，從湖泊管理體制、管理手段、信息化建設等方面做了認真思考和探索研究，促進了湖泊的保護和利用，取得了初步成效。里下河湖泊管理已形成了一套體系健全、制度完善、手段先進、監管有力和規范現代的湖泊管理模式，形成了依法管理、保護優先、合理利用、人水和諧的湖泊管理理念，為區域湖泊的管理提供了明確的思路和方法，可為其他同類型湖泊的管理工作提供有益參考。 ■

[1]江蘇省水利廳.江蘇省里下河腹部地區湖泊湖蕩保護規劃[S].2006.

[2]江蘇省水利勘測設計研究院有限公司.鹽城市大縱湖退圩（圍）還湖專項規劃[S].2011.

[3]江蘇省水利科學研究院.里下河（興化市）湖泊湖蕩退圩還湖專項規劃[S].2015.

[4]沈大軍,張春玲,等.湖泊管理研究[M].北京：中國水利水電出版社，2013.

責任編輯 車小磊

表6 望虞河擴大替代推薦方案供水效果水利計算成果

根據調研及望虞河行洪、供水等資料收集，采用實測資料分析，輔以數值模擬的方式，對望虞河進行現狀過流能力分析，找出影響過流能力的河段，分析表明淤積影響較小，基本能滿足泄洪要求。

經分析通過河道浚深至-4 m，采用0.0 m打樁，望亭立交擴大至600 m2，常熟樞紐節制閘擴建至104 m，泵站規模擴大至300 m3/s，鐵路橋束窄段挖潛以及望虞河高水行洪、新溝河及新孟河調度優化等措施，可以達到望虞河擴大后流域防洪和供水的要求。 ■

參考文獻：

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[10]無錫市人民政府.無錫市城市總體規劃（2001—2020年）[R].2009.

責任編輯 軒 瑋

Practice of managing Lixiahe lake area and recommendations

Zhang Jiaxue,Xu Jingbo

Brief introductions are made on features of lake and marsh groups in the middle part of Lixiahe in Huaihe River Basin,as well as practice and achievement in the governance of lake and creation of protection mechanism,as well as application of managerial tools and information system.Based on evaluation of challenges and difficulties,it is recommended to take measures of specifying responsibilities and accountability for water administration and innovative management mechanism.

Lixiahe lake area;lake and marsh;regulation and storage;management;protection

P343.3

：B

：1000-1123（2016）06-0021-04

2016-01-18

2016-03-07

張加雪，主任，高級工程師。