新疆農(nóng)民專業(yè)合作社微觀運(yùn)行障礙調(diào)研與政府責(zé)任分析——以吉木薩爾縣為例

王曉明

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部，新疆烏魯木齊830002）

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新疆農(nóng)民專業(yè)合作社微觀運(yùn)行障礙調(diào)研與政府責(zé)任分析——以吉木薩爾縣為例

王曉明

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部，新疆烏魯木齊830002）

摘要：吉木薩爾縣地處新疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，其農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題也具有典型性和代表性。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研，對(duì)新疆農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的微觀組織結(jié)構(gòu)和政策環(huán)境進(jìn)行了分析，提出了解決關(guān)鍵性緊迫問(wèn)題的政策建議。

關(guān)鍵詞：吉木薩爾縣；農(nóng)民專業(yè)合作社

農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展絕不僅僅是一種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的局部問(wèn)題，它是黨和政府在未來(lái)進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步的關(guān)鍵性舉措。

吉木薩爾縣地處新疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶，屬全疆農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展較快區(qū)域，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，尤其是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者整體素質(zhì)遠(yuǎn)高于全疆平均水平。在農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中，吉木薩爾縣的經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題也具有典型性和代表性。

一、吉木薩爾縣農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)行的瓶頸障礙

2006年10月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，并于2007年7月1日起實(shí)施。此后，新疆的各地農(nóng)民專業(yè)合作社和全國(guó)一樣，呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)民專業(yè)合作社覆蓋的鄉(xiāng)村、農(nóng)戶范圍不斷擴(kuò)大，在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步中的作用進(jìn)一步凸現(xiàn)，同時(shí)正在發(fā)展的合作社也將不斷面臨挑戰(zhàn)。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，早在上世紀(jì)90年代中后期，新疆吉木薩爾縣農(nóng)民就根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要?jiǎng)?chuàng)辦了專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社等各種形式的經(jīng)濟(jì)自助組織。這些組織在提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)等方面起到了很好的作用，為農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)解決了一些難題。但是，這些組織都是在當(dāng)時(shí)缺乏相應(yīng)法律規(guī)范的條件下開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，僅從經(jīng)營(yíng)身份來(lái)說(shuō)，它們有的注冊(cè)為“社團(tuán)”，有的注冊(cè)為“合伙企業(yè)”、也有的為“股份合作制企業(yè)”等等，在組織形式、運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展模式上其有很大差異。由于沒(méi)有完善的法律規(guī)范，制度建設(shè)的隨意性大，許多組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不健全，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的民主治理，不能有效保護(hù)組織成員的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，而且也沒(méi)有得到當(dāng)?shù)卣畬?shí)際有效的支持。

《農(nóng)民專業(yè)化合作法》頒布施行以后，吉木薩爾縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都陸續(xù)注冊(cè)成立了數(shù)家到十幾家數(shù)量不等的農(nóng)民專業(yè)合作社，其中規(guī)模較大的多分布在吉木薩爾縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快，市場(chǎng)流通比較活躍，交通運(yùn)輸便利，產(chǎn)業(yè)集中的烏奇公路沿線區(qū)域。

當(dāng)前，吉木薩爾縣農(nóng)民專業(yè)合作社在實(shí)踐中面臨的一個(gè)最突出的問(wèn)題就是如何真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展，這與農(nóng)民自身對(duì)于合作社的認(rèn)知度、認(rèn)可度可能是一個(gè)互為因果的關(guān)系。而在內(nèi)部管理運(yùn)作上，目前，吉木薩爾縣的相當(dāng)一部分農(nóng)民專業(yè)合作社都欠規(guī)范，管理上還存在一些不足之處。

一是農(nóng)民專業(yè)合作社民主管理執(zhí)行不到位。農(nóng)民專業(yè)合作社成員對(duì)自己的權(quán)利和義務(wù)基本上不甚了解，再加上成員大部分是農(nóng)民專業(yè)合作社法人的鄰居、鄉(xiāng)親、親戚、朋友，管理上大多礙于情面，使農(nóng)民專業(yè)合作社民主管理執(zhí)行不到位。制度規(guī)定和實(shí)際執(zhí)行錯(cuò)位，制度歸制度，執(zhí)行歸執(zhí)行，成員大會(huì)演化為由法人代表一人說(shuō)了算，“一人一票”形同虛設(shè)，“一言堂”現(xiàn)象比較普遍。吉木薩爾縣相當(dāng)一部分合作社都是由大戶牽頭組建，這些人在當(dāng)?shù)赜休^大社會(huì)影響力，又有成功經(jīng)歷，而且入社股金較多，所承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也較大，自然也希望能對(duì)組織有所控制，以保護(hù)自己的利益。在這些情況下，“一言堂”很容易發(fā)生。

特別需要引起注意的是，一些合作社在管理上、人事上甚至經(jīng)濟(jì)上都和鄉(xiāng)村基層組織有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這也從另一個(gè)角度加劇了這一問(wèn)題。在合作社運(yùn)行正常時(shí)，尚無(wú)問(wèn)題，一旦合作社經(jīng)營(yíng)遭受挫折，基層組織就很有可能無(wú)法置身其外。

二是內(nèi)控制度不完善。農(nóng)民專業(yè)合作社大都沒(méi)有建立起比較嚴(yán)密的內(nèi)控制度，各項(xiàng)制度規(guī)定內(nèi)容比較粗糙、簡(jiǎn)單，章程比較“草”，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)運(yùn)行規(guī)定比較“粗”，盈虧處理比較“缺”。這種“漏洞”百出的內(nèi)控制度成了“聾子的耳朵——擺設(shè)”和中看不中用的“花拳繡腿”。加上一些農(nóng)民文化水平較低，缺乏市場(chǎng)營(yíng)銷知識(shí)和經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)。雖然合作社的組織制度規(guī)定了社員有權(quán)參與社內(nèi)重大事務(wù)的決策，但是，如果他們不能了解其中的深刻含義，也就不能對(duì)此產(chǎn)生足夠的重視。或者雖然社員對(duì)合作社的制度安排有所了解，但因知識(shí)所限，看不懂賬本，或不能理解某一決策的意義和效果等等，自然也不能有效參與合作社治理。同時(shí)，對(duì)一些經(jīng)常發(fā)生的財(cái)務(wù)費(fèi)用，由于沒(méi)有社員共同認(rèn)可的管理制度，造成“要么大家的事沒(méi)人操心，要么跑冒滴漏引起無(wú)休止的爭(zhēng)吵”。我們調(diào)研的三臺(tái)鎮(zhèn)天元糧油加工合作社的年終決算耗時(shí)十幾天，最后還不歡而散，就是典型的例子。

三是農(nóng)民專業(yè)合作社沒(méi)有按照財(cái)政部門的規(guī)定建立賬冊(cè)。有的農(nóng)民專業(yè)合作社根本沒(méi)有建立真正意義上的會(huì)計(jì)賬冊(cè)，甚至財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬冊(cè)被簡(jiǎn)化成了“流水賬”，從而無(wú)法供成員查閱。

四是監(jiān)事會(huì)流于形式。有的農(nóng)民合作社并沒(méi)有監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行監(jiān)事，有的農(nóng)民專業(yè)合作社雖然有監(jiān)事，但這些監(jiān)事既不監(jiān)督又不議事，也不對(duì)本社的財(cái)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，對(duì)于不合規(guī)不合法的事情都是“睜一只眼閉一只眼”。

二、如何看待大戶領(lǐng)辦和控制的合作社

如何認(rèn)識(shí)大戶領(lǐng)辦和實(shí)際控制的農(nóng)民專業(yè)合作社，是調(diào)研中我們思考的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

為了對(duì)大戶的控制決策權(quán)加以限制，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十七條規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會(huì)選舉和表決，實(shí)行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權(quán)。出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十”。

在吉木薩爾縣現(xiàn)已登記注冊(cè)的合作社中，大戶領(lǐng)辦的合作社往往成為主要形式。如三臺(tái)鎮(zhèn)羊圈臺(tái)子村12個(gè)合作社中，東梁生豬養(yǎng)殖合作社、農(nóng)副產(chǎn)品供銷合作社等都是這種大戶領(lǐng)辦型的。

從合作組織的發(fā)起人來(lái)看，有種植、養(yǎng)殖或營(yíng)銷專業(yè)大戶牽頭，有家族牽頭，也有幾個(gè)人合伙發(fā)起的。應(yīng)該指出的是，合作社中大戶領(lǐng)辦和龍頭企業(yè)領(lǐng)辦在界限上很難劃清，而且吉木薩爾縣也確實(shí)出現(xiàn)了個(gè)別龍頭企業(yè)牽頭的合作社。

從吉木薩爾縣農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)的實(shí)際來(lái)看，合作社的建立和發(fā)展確實(shí)需要具有一定社會(huì)活動(dòng)能力和市場(chǎng)營(yíng)銷能力的帶頭人，而且這個(gè)帶頭人還需具備一種品質(zhì)，這就是奉獻(xiàn)精神。

由于合作社主要由農(nóng)民組成，他們的文化水平大都較低，又缺乏市場(chǎng)營(yíng)銷經(jīng)驗(yàn)，因此，要使合作社能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳跟，穩(wěn)步發(fā)展，就需要能人發(fā)揮帶頭作用，并且心甘情愿地為他人的利益作出貢獻(xiàn)，否則，民主治理的制度安排就可能成為一紙空文，出現(xiàn)“形似而神不似”。吉木薩爾縣的干部和農(nóng)民都普遍表示，在農(nóng)民合作社的發(fā)展中，最為稀缺和寶貴的就是這種具有奉獻(xiàn)精神的帶頭人。

當(dāng)然，也需要警惕一些鄉(xiāng)村干部從政績(jī)考慮，貪大求多，甚至制造資金雄厚、覆蓋面廣的“好典型”，導(dǎo)致了大戶以大量股金入社，從而控制合作社的現(xiàn)象發(fā)生。為了防止大戶控制對(duì)合作社發(fā)展的不利影響，首先應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社員的宣傳教育。對(duì)社員開展合作社教育，使他們對(duì)合作社的原則、宗旨以及自己的權(quán)利和義務(wù)有所了解，提高社員對(duì)合作社的認(rèn)知水平以及參與能力。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)社員對(duì)合作社事務(wù)的參與，在保障社員參與決策權(quán)這個(gè)問(wèn)題上要對(duì)結(jié)果和過(guò)程給予同等重視。

從吉木薩爾縣的現(xiàn)實(shí)情況看，目前階段，如果沒(méi)有大戶的加入，沒(méi)有合作社里的企業(yè)家，就沒(méi)有成功的合作社。關(guān)鍵是大戶社員和普通小農(nóng)戶社員之間能否建立一個(gè)合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。從基層政府的角度來(lái)說(shuō)，合作社的發(fā)展應(yīng)該是社員自己努力的結(jié)果。農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)實(shí)力太弱，是目前存在的主要問(wèn)題之一，但是，以損害普通社員權(quán)利的辦法吸引大戶入社，在短期內(nèi)把合作社做大、做強(qiáng)，也會(huì)導(dǎo)致“形似而神不似”。

合作社的一條重要原則是它扎根于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之中，以促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展為其宗旨之一。一些本地農(nóng)村大戶領(lǐng)辦合作社，在他們自身受益的同時(shí)，也帶動(dòng)了其他農(nóng)民增加收入、增強(qiáng)了共同抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，最終促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象有其存在和發(fā)展的合理性，即使是一些領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的大戶、公司企業(yè)和農(nóng)戶社員之間的互利關(guān)系還不是完全平等，但在現(xiàn)階段條件下也值得肯定。

但是，對(duì)個(gè)別外來(lái)的工商企業(yè)，試圖進(jìn)入合作社或領(lǐng)辦合作社，圈錢圈地、套取優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，一定要保持警惕，防止侵犯農(nóng)民社員的利益和敗壞合作社形象的事件發(fā)生。

三、對(duì)于在發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社過(guò)程中發(fā)揮政府作用的建議

農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展離不開政府支持。目前，一些農(nóng)民專業(yè)合作社出現(xiàn)的“形似而神不似”的現(xiàn)象，就是與政府的監(jiān)管不到位有很大關(guān)系。農(nóng)業(yè)管理體制改革的基本方向，是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，把政府的經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來(lái)。所以，政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的支持應(yīng)當(dāng)是為它們的發(fā)展提供更好的機(jī)會(huì)，創(chuàng)造更好的環(huán)境。這就要求擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到凡是市場(chǎng)能做好的事，都由市場(chǎng)來(lái)做，政府不必干預(yù)；即使政府有必要干預(yù)，也應(yīng)更多采取經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而不是行政手段。

目前全疆各地的各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展已經(jīng)采取了多種經(jīng)濟(jì)和政策扶持措施，取得了一些效果。同時(shí)，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》開始施行，其他相關(guān)的制度規(guī)定也將出臺(tái)，這就對(duì)政府提出了新的要求。這就要求政府依法管理和規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化發(fā)展。

發(fā)揮市場(chǎng)的作用，就是尊重農(nóng)民的選擇。要讓農(nóng)民自己來(lái)決定是否建立合作社、建多大的合作社和由誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)合作社等等。政府的作用應(yīng)該體現(xiàn)在合作社知識(shí)的宣傳教育，資金、技術(shù)、政策的支持上，以及依法對(duì)組織治理和社員權(quán)利等方面實(shí)施監(jiān)管，促進(jìn)合作社的規(guī)范、健康發(fā)展。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于合作社的發(fā)展，政府的不當(dāng)干預(yù)（如人為做大等等），往往只會(huì)帶來(lái)相反的效果，或者削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

現(xiàn)有合作社發(fā)展的不規(guī)范，主要是因?yàn)橐环矫孓r(nóng)民對(duì)于合作社的理解有限，并且對(duì)于合作社管理的能力也有限，合作社規(guī)范發(fā)展缺乏內(nèi)在動(dòng)力；另一方面從外部來(lái)講，政府部門缺位，使得不少合作社基本上是“沒(méi)有花香，沒(méi)有樹高，沒(méi)人知道的小草”。對(duì)此，提出以下建議。

第一，加大宣傳，提高合作社在農(nóng)民中的認(rèn)知度。可以采取散發(fā)傳單、有線電視、宣傳車、宣傳欄等多種形式，利用巴扎、文藝演出、電影放映等經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的時(shí)機(jī)，深入各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村進(jìn)行靈活多樣的宣傳，使廣大農(nóng)民清楚認(rèn)識(shí)到農(nóng)民專業(yè)合作社是一種“農(nóng)民辦、農(nóng)民管、農(nóng)民受益”的新型經(jīng)濟(jì)組織。

第二，建章立制，為農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范運(yùn)作再添“準(zhǔn)繩”。建議盡快出臺(tái)“農(nóng)民專業(yè)合作社管理?xiàng)l例”，進(jìn)一步明確政府各有關(guān)部門對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社管理服務(wù)的職責(zé)，將各部門給予農(nóng)民專業(yè)合作社的指導(dǎo)、扶持和服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化、具體化。補(bǔ)充完善《農(nóng)民專業(yè)合作社操作實(shí)施細(xì)則》，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供具體的、可參考的、現(xiàn)實(shí)的規(guī)范運(yùn)作依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的運(yùn)行。制定下發(fā)“農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”，以規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，明確盈利的分配和提取。制定“農(nóng)民專業(yè)合作社稅收優(yōu)惠管理辦法”，明確農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)享受的優(yōu)惠稅收政策標(biāo)準(zhǔn)，以便于稅收管理部門的實(shí)際操作。

第三，強(qiáng)化政府責(zé)任，在政府引導(dǎo)下辦好合作社。各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)合作社的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由相關(guān)部門參加的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，使合作社工作有人抓、有人管、有人做。應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，用產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持農(nóng)民創(chuàng)辦各種不同類型的農(nóng)民專業(yè)合作社。同時(shí)，組織抓好對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的培訓(xùn)工作，要制定培訓(xùn)規(guī)劃，按照分類指導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、注重實(shí)效、方法靈活的原則，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社管理人才、經(jīng)營(yíng)人才的培訓(xùn)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）