日本社會養老服務體系的構建對我國養老服務的啟示

◎邵思齊

日本社會養老服務體系的構建對我國養老服務的啟示

◎邵思齊

本文首先介紹了日本養老服務體系的變遷，從健全的法律保障制度、福利服務機構以及社區養老的構建過程和現如今已經開始著手的失智老人的介護這四個方面來介紹了日本的養老服務體系。在此基礎之上，深入分析了日本養老服務體系的經驗，其成功經驗對我國來說也具有現實的借鑒意義。當前我國應該以社區養老為核心，重視發展養老服務體系，建立專業人才培養制度體系，同時，加大對失智老人的照顧和養老護理管理，進而促進我國社會養老體系建設的可持續發展。

眾所周知,二十一世紀是人口老齡化的時代,目前世界上許多發達國家已經步入了老齡社會,許多發展中國家正在或即將進入老齡社會。1999年，我國步入老齡社會，是較早進入老齡社會的發展中國家之一。我國是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的五分之一，中國的人口老齡化不僅是中國自身的問題，也是關系到全球老齡化的進程。《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出，“十二五”期間，我國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加老年人860萬；老年人口比重將由在13.3%增加到16%，平均每年遞增0.54%個百分點，到2030年全國老年人口規模將會翻一番。面對人口老齡化日益加劇的趨勢，社會養老服務事業也越來越重要。不過，以我國現階段的養老模式狀況而言，傳統的居家養老模式面臨沖擊，社區養老、機構養老等社會化養老模式尚未形成，社會養老服務供需矛盾突出，沒有形成一套完整健全的體系。本文通過介紹鄰國日本成功的養老經驗，通過比較研究，摸索出一條適合我國國情的養老服務體系建設的道路，并給出相關的建議。

日本社會養老服務體系簡介

作為亞洲第一個進入人口老齡化社會的國家，日本較為成功地解決了人口老齡化帶來的社會養老問題，在實踐中總結了一條與自己國家體制相適應的道路。特別是建立了一種以民族工業傳統為基礎、法律制度為保障、以專業化服務為手段、以收養型福利機構骨干、以社區化照顧系統為主體的老年人服務體系，既避免了高福利國家的弊端，又滿足了老年人的福利服務需求。

健全的法律保障制度，為養老服務體系的發展提供了法律保障。戰后，隨著日本經濟的高速發展，人民生活水平的不斷提高和人口老齡化的加速發展，日本在20世紀70年代就進入了老齡化社會，日本總務省統計局的統計數字顯示，截止2013年日本65歲老年人占人口總比例的25%，預計到了2024年65歲以上的人口占總人口數的30%，并且日本雖然是最后一個進入人口老齡化社會的工業化國家，但是人口老齡化的發展速度卻是世界上最快的國家，日本的高齡化比率在1970年達到了7%到了1994年增長到了14%，僅僅用了24年，同一過程法國用了130年，美國用了45年。面對老齡化人口的飛速進程，日本的老年人社會保障和社會福利法律制度也經歷了一個由發展到逐漸完善的過程。目前由一些相關法律構成了老年社會保障和社會福利的基礎。例如：

《老人福利法》于1963年正式頒布實施，被稱之為“老人憲章”確立了日本現行的老人福利制度的基本框架。其中，老人福利法明確規定了國家和社會應開展的老人福利服務的內容，包括：開展家庭福利服務；組織派遣家庭服務員協助老人處理入浴、飲食、排泄等生活問題；興建托老所和保健中心，為居家養老的老人提供福利服務；大量建立老人福利院為有困難的老人提供收養、護理和康復等服務；還要開展各類學習講座，組織老年人俱樂部，充實老人的精神生活，活躍老人社交活動。同時，還將老人福利設施劃分五種類型：老人養護之家、老人特別養護之家、低費老人福利院、老人福利中心和收費型老人公寓。

《老人保健法》解決了老年人醫療費用和醫療服務的問題。該法在強調確保醫療服務的同時，加強疾病預防、治療及功能訓練等綜合性保健。此法的頒布，使日本形成了一種以積極預防為主的老娘年任醫療保健服務體系；并且在此基礎上設立了老人病院、發展預防保健事業、建立保健設施和實行上門服務等措施，為老年人提供了全面的醫療保健服務。

通過法律的實施，確保了老年人的晚年經濟收入，同時，有效的解決了老年人的看病問題，以及生活方面的護理問題，最后也豐富了老年人的晚年生活，福利四法的全方位、多層次、強有力的實施使得日本的養老服務體系順利、健全的發展至今。

完善的福利服務機構，為老年人提供給多方位、多種類多層次的服務。日本現有的福利服務體系是在《老人福利法》頒布以后確立發展起來的，目前已經形成了以收養型福利機構為骨干、社區照顧系統為基礎的老年人福利服務體系，基本滿足了老年人各方面的福利需求。

在收養型福利機構中，根據機構的功能和入住對象，可以分為三種：老人養護之家、老人特別養護之家和低費老人福利院。老人養護之家收養65歲以上的貧困經濟上和住房上有困難的生活不能自立的老人。老人特別養護之家針對65歲以上身體上和精神上有顯著障礙的時常需要照護的，家庭中無力看護且需要長期護理的老年人。

日本采取的是日本家庭——社區共同服務模式。日本家庭——社區共同模式與西方國家相比，更加突出額社會福利的有償提供和企業經營，是有別于其他西方國家的福利混合經濟。日本社區共同服務模式主要有4種形式:①政府組織，政府負責經費來源；②社會福利協會等民間組織，經費一部分由財政補助，一部分靠提供服務收取較低的費用；③志愿者服務，服務分為免費和只收取很低的費用兩種類型；④企業式的養老服務，企業通過養老保險方式籌措資金，為老年人提供低收費服務。通過實行“老人福利保健計劃”、制定“看護保險制度”等社會養老服務政策，日本建立了養老費用共同承擔的機制，形成了一種公助、共助、互助結合的、多層次的社會養老服務體系，有效地解決了政府養老負擔過重的問題，實現了社會養老的可持續發展。

日本已經建立了一個行之有效的社會養老服務的專業人才制度。經過30年的探索，日本已經建成了一個行之有效的社會養老服務的專業人才制度體系和與之相適應的教育培訓、資格認證體系。在日本的養老服務員工必須接受專門的業務培訓并持有職業資格證書才能由養老服務機構推薦給老年人。其中，這些資格認定證書涉及的領域很廣，例如：在社會福利領域中的“社會福祉士”；“介護福祉士”都是由國家認定的資格證書，到2013年12月末，取得社會福祉士資格認定證書的約17萬人，介護福祉士的人數為118萬人，并且逐年遞增。

日本對失智老年人照顧服務。日本政府從20世紀80年代開始關注失智癥問題，是亞洲國家中最早面臨并著手應對失智老年人問題的國家。目前，失智老年人總數已達305萬人，占65歲以上老年人口的10%，其發展速度超過了預期。由此，隨著失智癥群體總量的不斷增加，構建失智癥患者照護體系成為日本養老領域的重要課題。1986年，日本厚生省成立“癡呆性老年人對策推進本部”從國家層面開始著手應對日益突出的失智老年人問題。20世紀90年代以后，日本政府又陸續成立了“癡呆性老年人對策研討會”針對“如何控制失智癥的發病幾率；給予失智老人怎樣的治療和照護；如何減輕家屬的負擔”等這些問題進行了深入探討，同時，并推進失智癥老年人的照護工作。2012年提出第一個針對失智癥的計劃“失智癥對策五年計劃”，著重預防、照護失智癥的老年人。經過十多年的探索和調整，日本逐步形成了具有自身特色的失智癥照護體系。目前，在服務方面，形成了小規模、多元服務、多元經營主體的照護體系。例如：建立“失智老年人家庭共同生活機構”，簡稱“小組家庭”,對于失智較明顯、缺乏獨立生活能力的老年人提供生活照護,以此延緩病情的進展。

目前，全球僅有13個國家在實行老年癡呆癥應對計劃，而大多數國家政府都沒有做好應對老年癡呆癥的準備。日本政府從20世紀80年代開始關注失智癥問題，是亞洲國家中最早面臨并著手應對失智老年人問題的國家，其發展經驗我們應以借鑒和學習。

日本的養老經驗對我國社會養老服務體系建設的啟示

日本在建設社會養老服務體系建設初級階段，只是考慮如何提供養老服務而輕視了預防，這種結果就是養老服務體系雖然建成，但失能和半失能老人越老越多。失能和半失能老人的養護不但帶來了巨大的國家財政壓力，更使老人的生活品質急劇下降，給家庭帶來了更多壓力和負擔。在走過了一段養老體系建設的彎路后，2006年日本修改了《介護保險法》，新的《介護保險法》增加了“介護預防”的內容，日本的社會養老服務體系開始向“老化預防”轉型，老化預防和老年康復運動在日本全國范圍內開展和普及，老年康復不僅局限于醫院，已經走進養老機構，走進社區，甚至走進了家庭，成為了一項重要內容。日本經驗與科學研究表明，失能與半失能是可以預防的，而且是可以通過康復訓練得到恢復的。根據日本統計資料顯示，日本川崎市在開展活動能力康復訓練后，80%老人的失能和半失能狀態有所改善，養老服務保險的年度費用平均每人下降了100萬日元。

當前我國社會養老服務體系建設的重點還是養老方式、服務項目等內容的選擇上。老化預防與康復還沒有得到完全重視。隨著失能與半失能老人養護問題的解決路徑方面首先會把重點放在老化預防上，在政策層面上預防老人的失能與半失能，提供更為積極的預防性社會體系，并且在預防的同時積極構建老年康復體制。

首先，實行居家養老是我國社會養老服務體系建設的重點。受儒教思想的影響，亞洲各國的傳統思想更傾向于家庭養老這一模式，日本在構建居家養老服務的時候，充分利用了社區這一方便的生活條件，就近原則逐步解決了老年人生活上的困難。社區養老相比機構養老更具有投資少、成本低、服務廣、見效快等特點，同時也可以減輕入院養老的服務壓力。我國可以借鑒日本的居家養老模式，充分利用社區養老這一模式，完善我國社區養老的體系建設，并且明確政府在社區養老中的主導責任，重視居家養老的制度管理和運行。形成一條符合我國國情的居家養老體制。

其次，重視養老服務的專業人才培養建設。我國現階段養老服務的專業人才缺乏，當前的養老院、敬老、老年公寓中的養老服務人員主要是下崗、低保人員為主，一般是由30～50歲的中年婦女組成，文化水平偏低，沒有受過專業培訓，難以提供專業化的服務。當前，我國應該著重培養養老服務的專業人才，并且在各大專院校開設老年護理學和老年福利學等專業課程；將資格認證與入職門檻、晉級、工作待遇及職稱評定等緊密相關，形成一套完善的資格認證配套體系。

最后，重視老化預防與康復，重視老年失智癥的問題。目前，中國失智癥患者人數已經超過500萬人，并以每年30萬的速度在增加。我國在失智癥老年人預防和照護方面，還沒有個建立起來一個完善健全的制度，甚至沒有被完全重視起來，我國應借鑒日本的經驗，形成以政府引導為主，市場調節、民間力量積極參與的多元化、靈活的模式。

我國的養老服務才剛剛起步，并且，養老需求龐大、復雜、為此我國的養老福利服務體系的發展必須要鼓勵和引導社會各種力量積極發展養老服務業，需要政府、家庭、社區、非盈利組織等多方的參與，彼此之間進行互相協作、互為補充，形成一整套完善的系統。這樣才能更好的滿足老年人不同的養老服務需求，使有限的養老社會資源得到充分的發揮，促進社會的可持續發展。

（作者單位：大連財經學院）