我國公眾參與失效的原因及其路徑

◎陳永武

我國公眾參與失效的原因及其路徑

◎陳永武

本文對我國城市規劃中公眾“象征性參與”的原因進行剖析，主要有法律法規、保障機制、公眾本身等幾個方面，在分析有效參與的制度條件的基礎上，針對參與失效的原因，提出提高我國城市規劃中公眾參與有效性的路徑。

所謂參與，對于個人而言，就是面對影響人們日常生活的決策和行為，他們能夠參與到決策當中，在其中能夠發揮一定作用，并影響決策的最終制訂；而對公共機構來說，參與就是在公開以及透明的方式中，所有民眾的意見得到傾聽和考慮，政府與公眾的意見達到一致。公眾參與強調意見被傾聽以及采納，強調參與信息的公開、參與過程的透明，強調政府與公眾達成意見的一致。

我國城市規劃中公眾參與失效的原因

公眾參與的有效性缺乏法律保障

新的《城鄉規劃法》第二十六條規定：城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，公示時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。隨著新《城鄉規劃法》的實施，公眾參與城市規劃有了一定的“名分”，但是法律規定的公眾參與只是在規劃審批前進行，而并未提及在規劃編制之前是否要有公眾參與。另外，公眾參與的途徑、參與的程度、參與的范圍、參與主體如何確定以及參與有效性如何保證等問題也沒有提及，而這些卻是公眾實現有效參與的關鍵內容。公眾參與的合法性雖然得到了法律的規定，但是參與的有效性仍然缺乏法律的保障。

公眾參與主體范圍窄

缺少利益相關者的參與。城市規劃的利益相關者可分為利益直接相關者和間接相關者，城市規劃作為一個高度社會關聯性的實踐活動，在規劃過程中會涉及很多人的利益，有些是小部分人的利益，有些則涉及社會集體的利益。缺少利益相關者參與其中的城市規劃，不僅影響規劃方案的合理性，還會對方案的實施造成很大阻礙。

以專家的意見取代公眾的意見。公眾參與需要兼顧專家和公眾兩者的意見，但是，政府在城市規劃中往往偏向于聽取專家的意見。造成這種現象的原因有很多：一方面，政府過于注重城市規劃的效率，而忽視了公平。公眾參與是需要時間和金錢的，它是一種防止決策失誤長遠效率的機制投入。但是，很多政府官員根本不愿意花大量的時間和精力來做公眾參與，因此，一些公眾參與的程序在實際操作過程中變了味，大多淪為政府安撫公眾的權宜之計或是一種點綴善政的工具。另一方面，城市規劃是一個高度專業化的過程，普通公眾由于缺乏相應的專業知識，往往缺乏參與的熱情。政府官員為了城市規劃的高效率，就通常以專家參與取代公眾參與，以專家的意見代替公眾的意見。然而，專家參與并不能取代公眾參與，專家的理念與公眾的利益是兩個不同層次的東西，專家著眼于城市規劃方案的技術支撐，而公眾則關注城市規劃所造成的直接的或間接的經濟利益或社會影響。

公眾參與手段較為單一 。我國公眾參與方式較為單一，創新能力不足，已經運用的參與方式，大多是“象征性的參與”、“假參與”。如規劃制定前，主要是走訪群眾，開展座談、咨詢等；規劃制定中，主要是專家咨詢、設計招標、聽證會等；規劃審批中，主要是政界精英、人大審議；規劃制定后，主要是宣傳、公示、展覽等。公眾參與座談會、聽證會是我國應用得最多的參與手段，但是由于執行不到位、參與主體范圍窄等原因，使得大部分公眾意見無法得到表達。

公眾參與權利保障機制不健全

信息公開機制不健全。長期以來，我國城市規劃一般限于專家、開發商、政府有關部門官員等群體形成的一個小圈子當中，普通公眾獲取信息的渠道主要來自于政府信息的公開。然而，由于政府信息公開機制不健全，有關城市規劃的信息無法及時地進行傳遞，公眾無法及時、全面地獲取相關的信息，導致許多與規劃有關的利益相關者或對規劃方案感興趣的公眾無法及時、充分地參與其中。許多公眾對規劃的具體內容、是否要參與規劃、參與的具體方式與渠道等方面的信息一知半解，甚至由于信息的不透明、不充分而失去了參與的最佳時機。在規劃方案征求意見階段，需要公眾對規劃方案的合理性提出意見和建議，但是由于信息公開機制的不健全，很多公眾前期對規劃方案了解不多甚至沒有了解，在參與的時候也無法針對方案的合理性提出有建設性的意見，有些公眾甚至意識不到參與與自身利益的相關性。信息公開機制的不健全，使得公眾的參與也只是做做樣子。

信息反饋機制不健全

公眾參與應該是一個雙向溝通的過程，即政府提供信息讓公眾參與其中，參與之后，對公眾意見是否采納以及未被采納的原因進行公示，形成“參與—反饋—再參與”的良性循環。然而，我國城市規劃中的公眾參與尚未形成這種良性循環，公眾參與之后，公眾無法獲知自己的意見是否被政府采納、被采納的程度以及意見未被采納的原因。缺乏信息及時有效的反饋，久而久之，公眾就會失去參與的熱情，政府的公信力也會下降。

公眾參與監督機制不健全。在城市規劃的過程中，政府是公共利益的代表者，其主要使命是保障公共利益不受侵害。然而，面對巨大的利益誘惑，政府也不完全是理性的，也有非理性的時候。作為有限理性的政府，在城市規劃過程中，政府尋租現象時有發生，嚴重損害了社會公眾的利益。在公眾參與城市規劃過程中，沒有一套完善的監督機制來監督政府和開發商的行為，在規劃方案編制階段，對政府如何處理公眾意見、如何選擇開發商、如何做出最終決策等沒有嚴格的監督機制進行監督，公眾參與監督的機制也尚未建立。

公眾參與組織化程度低。目前，我國城市規劃中的公眾參與還是以個人參與為主，無法形成有組織的參與模式，公眾參與組織化程度依然很低。近幾年來，一些社會組織，如社區、非營利組織等的建立和發展，其在公眾參與中的作用越來越受到人們重視。然而，我國社會組織的發展依然處于起步階段，發展水平不高，公眾參與很難形成“有組織的聲音”。

有效參與應該具備的制度條件

首先，要有一個以選舉為基礎的對公民負責的代議政府。再者，要求政府信息的公開和透明。另外，公民社會的存在。公民社會包括：經濟上獨立、自治的公民；有獨立理念的公共知識分子；有不完全被政府所控制的媒體；有草根非政府組織的存在。

目前，我國只是部分具備有效參與的制度條件，如沒有以直接選舉為基礎的代議政府、政府信息公開渠道不暢通、公民社會剛起步等，這些因素導致我國公眾參與的程度依然處于較低層次，公眾參與的“形式化”嚴重。但是在另一方面也說明，我國公眾參與還是具有很大的發展前景，特別是政府的信息正在走向公開和透明，非政府組織在不斷發展等，這些現象也為我國公眾參與實現有效性提供了發展空間。

提高城市規劃中公眾有效參與的路徑

城市規劃中提高公眾參與的有效性，應從法律法規、機制建設、公眾本身等幾個方面來著手。

完善法律法規。完善有關公眾參與方面的法律法規，對公眾參與城市規劃作出明確的法律規定。例如，明確規定參與主體如何選取，明確參與主體中專家、直接利益主體、間接利益主體、無利益關系的普通公民等的人數比例如何劃分；清楚界定參與階段，規定規劃編制之前、編制過程中、規劃方案公示、規劃決策等階段應該有無公眾參與；明確公眾參與的程序如何、參與的渠道和手段有哪些；明確公眾參與意見如何處理、意見采納與否以及未被采納的原因等。通過法律法規明確的規定，才能使公眾參與的有效性得到保證。

宣傳參與知識，提高公眾參與能力。針對當前存在的公眾參與熱情不高，政府應該引起高度的重視，通過不斷進行宣傳，讓公眾樹立市民意識和市民責任感，不僅對與自身利益有關的規劃項目積極參與，而且對于一些涉及公眾集體利益的規劃方案也應該參與其中。公眾參與能力不足也在很大程度上影響公眾參與的積極性。城市規劃具有較高的專業性，公眾專業知識的缺乏導致不想參與、不愿參與的狀況頻發。因而，政府必須要對參與主體進行基本規劃知識的培訓，并通過不斷實踐，從而提高公眾的參與能力。

實現公眾參與主體的多元化。市民、開發商、規劃師（專家）、政府、非政府組織等構成了公眾參與的主體來源。其中，市民包括兩類人：一是切身利益直接相關者——目標人群。這些人對當地的情況最熟悉。但是這些人往往過于關注自身利益，因而對項目的建議也會帶有很大的主觀性。二是利益間接相關者——泛指所有市民，與目標人群相比，他們的建議和認識會客觀一些。政府是公共利益的代表者，開發商則是追求利益最大化的利益集團，規劃師（專家）的主要職責是研究論證規劃方案的可行性，并為其提供技術支持，而非政府組織作為中立的一方，其主要職責是調和其他參與主體之間的利益關系，并保證公共利益不受侵害。在城市規劃中進行公眾參與，首先要實現參與主體的多元化，保證這些參與主體能夠全部參與其中，讓他們各抒己見，提出意見，而不應該只重視某一部分參與主體（如規劃師、專家）的意見。

提高公眾參與程度，實現參與手段多樣化。目前，隨著我國公眾參與水平的提高，各地為提高城市規劃中公眾參與水平，不斷創新公眾參與方式。通過提供多樣化的參與方式，這些城市的公眾參與水平較其他地區要高很多。因此，探尋新的公眾參與方式，實現參與渠道多樣性，是實現公眾參與有效性的迫切要求。

建立健全公眾參與保障機制

完善信息公開機制。公眾參與城市規劃的基礎和前提是政府信息的公開和透明，公民的知情權是參與權的基礎，公眾首先必須有知情權，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關的規劃活動中去。規劃部門可通過構建實體平臺和網絡平臺兩種方式進行信息公開。在實體平臺方面，通過社區公示欄、報紙、城建展覽館等作為媒介，把有關規劃的信息告知公眾；在網絡平臺方面，可以搭建政府網站、論壇、與網民互動等方式讓信息傳播得更快，涉及的范圍更廣。

建立有效的信息反饋機制。要促進公眾參與城鄉規劃的有效性，必須建立一個有效的公眾參與回應機制，形成參與—反饋—再參與的機制模式。具體做法：首先，政府關于城市規劃的信息公開透明；其次是公眾參與意見的征集、整理和分析。及時通過各種渠道將參與信息進行再次的溝通。

完善公眾參與評判機制。針對各參與主體由于利益訴求、價值觀念、觀點立場等方面的不一致而可能出現的矛盾和沖突，建立一個獨立的參與評價機構就顯得尤為必要。在出現各方觀點不一致的時候，這種獨立的評判機構對爭論的問題作出公正合理的評定。這種評判機構主要由政府有關部門人員、規劃師和其他相關專業的專家、利益相關群體、非政府組織等按一定比例選出的代表組成，主要的評判方法是代表根據規劃規定并結合公眾的意見和要求進行投票評定。

建立健全公眾參與監督機制。城市規劃過程具有高度社會關聯性，每一個規劃決定都可能涉及到許多人的切身利益，在公眾參與規劃的過程中，建立一個參與監督機制顯得尤為必要。一方面，可以設立公眾參與監察員，監察員可以從公眾中產生，代表不同利益群體的利益訴求。在政府就規劃方案“征詢意見”階段之后，檢查員可以參與到公眾意見的處理、采納環節，迫使政府認真對待和處理公眾的意見和建議。

提高公眾參與的組織化程度。隨著城市規劃知識的普及、公眾參與理念的傳播，公眾對參與城市規劃也越來越積極。但是，個人的認知能力畢竟是有限的，對某一事物的理解也會存在片面性，而且由于單個人的力量薄弱，意見分散，對最終規劃決策的影響力非常有限。所以，要想公眾的意見受到重視，就必須以一個組織的力量參與規劃過程中，形成“有組織的聲音”。積極發揮社區、街道居委會的力量，利用居委會的組織能力，將規劃涉及到的居民聚集起來，收集每位居民的意見，然后整理并總結大部分民眾都關注的問題，將這些普遍關注的問題以一個集體的名義表達給政府，這種組織化的方式比單個人的參與有效得多。

（作者身份證號：340123197112088693）