淺析當(dāng)前新公共管理理論方法論

吳曉芳

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，鄭州 451191）

淺析當(dāng)前新公共管理理論方法論

吳曉芳

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，鄭州 451191）

作為全新的理論范式，新公共管理理論是對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的總結(jié)和指導(dǎo)，其理論基礎(chǔ)來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，主張通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理改革。它打破了以往公共行政學(xué)的局限，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理及回應(yīng)性管理改善了以往行政管理下教條主義、效率低下、信任危機(jī)的局面。鑒于此，本文對(duì)當(dāng)前新公共管理理論方法論進(jìn)行了探討。

新公共管理理論；方法論；創(chuàng)新；行政管理

隨著新公共管理理論的提出與應(yīng)用，其在政府行政管理上的優(yōu)勢(shì)也不斷顯現(xiàn)出來(lái)。其中，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)管理方式、重視效率的戰(zhàn)略管理方法、以結(jié)果為重的目標(biāo)管理等構(gòu)建了全新的公共管理體系，在政府開(kāi)展行政管理工作中發(fā)揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對(duì)公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1　新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎(chǔ)來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，比以往的公共行政的理論更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，但該方法論重視工具理性思維方式，將價(jià)值因素剔除在外，強(qiáng)調(diào)效率和結(jié)果，認(rèn)為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規(guī)范性和客觀性，關(guān)注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強(qiáng)公共行政管理的有效性和科學(xué)性。

第二，個(gè)人理性特征。有關(guān)研究表明，新公共管理的邏輯起點(diǎn)是理性經(jīng)濟(jì)人，此種邏輯起點(diǎn)是一種鮮明的個(gè)人主義理性思維方法。理性經(jīng)濟(jì)人是對(duì)人性利己觀念的一種繼承和發(fā)展，它主張個(gè)體都是經(jīng)濟(jì)人，其活動(dòng)的基本動(dòng)機(jī)和最終目的都是獲得最大的個(gè)人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個(gè)人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場(chǎng)導(dǎo)向，尊重個(gè)體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個(gè)人利益。

第三，實(shí)證主義特征。在新公共管理理論形成、發(fā)展的過(guò)程中，引入并融合了企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)和管理方法，這些經(jīng)驗(yàn)和方法都是實(shí)證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實(shí)際操作方法和管理經(jīng)驗(yàn)的積極作用。因此，借鑒了戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強(qiáng)的實(shí)證主義特征，可以較好地推進(jìn)公共部門變革，促使其創(chuàng)新行政管理方法，進(jìn)一步提升管理效率。

2　新公共管理理論方法論的創(chuàng)新作用

2.1為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎(chǔ)主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來(lái)批判以官僚體制理論為代表的傳統(tǒng)公共行政理論，也有助于推進(jìn)政府改革實(shí)踐，同時(shí)還能夠?yàn)楣补芾砗蜎Q策模式的創(chuàng)新、完善提供基礎(chǔ)的方法論支持。相較以往的公共行政學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論具有的確定性、經(jīng)驗(yàn)性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的競(jìng)爭(zhēng)化、自由化和市場(chǎng)化方向發(fā)展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內(nèi)涵，使之更科學(xué)完善，也可以較好地推動(dòng)公共行政管理改革，使之更有序地實(shí)施。

就理論層面來(lái)說(shuō)，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴(kuò)展。在以往的公共行政理論中，理論基礎(chǔ)主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學(xué)理論范疇之內(nèi)。而在新公共管理理論中，當(dāng)代工商管理學(xué)、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)等均被納入其理論基礎(chǔ)中，從而打破了以往公共行政學(xué)方面存在的學(xué)科局限，公共組織也從過(guò)分關(guān)注效率轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌?chǎng)價(jià)值，這為開(kāi)展公共管理學(xué)方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的方法與邏輯，通過(guò)理性經(jīng)濟(jì)人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對(duì)那些和民眾聯(lián)系緊密的政治個(gè)體進(jìn)行行為特征分析，同時(shí)也對(duì)典型的政治團(tuán)體和政府所具有的行為特征進(jìn)行了總結(jié)。這使研究的側(cè)重點(diǎn)和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關(guān)于如何有效執(zhí)行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學(xué)的思考范圍和研究視角，具有重要的價(jià)值意義。

從實(shí)踐角度分析，新公共管理方法的應(yīng)用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的信任危機(jī)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論包含的方法論極為獨(dú)特，學(xué)科基礎(chǔ)也頗為成熟，尤其是其重產(chǎn)出結(jié)果比的績(jī)效理念對(duì)公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉(zhuǎn)了這種效率低下的局面，同時(shí)，在應(yīng)用過(guò)程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場(chǎng)化方向健康發(fā)展。有學(xué)者深入探討了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)和新公共管理方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提出：新公共管理理論堅(jiān)持市場(chǎng)取向是因?yàn)橐肓私?jīng)濟(jì)學(xué)理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認(rèn)可了市場(chǎng)價(jià)值的積極作用，當(dāng)其被應(yīng)用到公共管理改革過(guò)程中之后，逐步取代了以往公共行政學(xué)理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的理論，同時(shí)也將管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及政策學(xué)等領(lǐng)域的方法和知識(shí)有機(jī)結(jié)合在一起，其核心主題是如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，實(shí)現(xiàn)有效的公共管理，這有助于增強(qiáng)公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認(rèn)為，政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，同時(shí)要充分考慮客戶取向，在當(dāng)代工商管理學(xué)理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法和原則，創(chuàng)新績(jī)效管理方法和戰(zhàn)略思維。同時(shí)，充分運(yùn)用政策科學(xué)分析方面的技術(shù)、方法，以及有關(guān)公共政策結(jié)果和過(guò)程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學(xué)有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應(yīng)用使行政主題和理念得到了創(chuàng)新、完善。基于管理行政理念的指導(dǎo)，以往的公共行政重視層級(jí)節(jié)制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開(kāi)展行政工作，非常重視對(duì)行政體制、機(jī)構(gòu)及過(guò)程等行政組織內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行研究，而沒(méi)有對(duì)組織的發(fā)展趨勢(shì)和外部環(huán)境等方面進(jìn)行分析。因此，不難發(fā)現(xiàn)，公共行政管理活動(dòng)具有明顯的內(nèi)部取向特征。新公共管理方法認(rèn)為，既要對(duì)組織內(nèi)部進(jìn)行研究，分析內(nèi)部系統(tǒng)要素存在的關(guān)系，也要關(guān)注組織的未來(lái)發(fā)展形勢(shì)和外部環(huán)境特征，厘清外部環(huán)境和組織之間的關(guān)系。也就是說(shuō)，在做好組織內(nèi)部管理的同時(shí)，要通過(guò)戰(zhàn)略管理、結(jié)果控制及戰(zhàn)略計(jì)劃等方法，將組織置于外部環(huán)境進(jìn)行分析，探討組織行政管理的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，分析組織發(fā)展過(guò)程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機(jī)構(gòu)可以更好地適應(yīng)外部環(huán)境，在穩(wěn)步管理中實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展。

基于服務(wù)行政理念的指導(dǎo)，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對(duì)公民和公共管理者的關(guān)系進(jìn)行深入分析，行政管理活動(dòng)要充分體現(xiàn)民主性和服務(wù)性。因此，公共服務(wù)和公共責(zé)任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當(dāng)代工商管理與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的模式、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發(fā)展、制度安排、信息管理、人力資源開(kāi)發(fā)、顧客至上、業(yè)績(jī)工資制、合同雇傭制、成本核算、績(jī)效目標(biāo)、交易成本與公共選擇等在內(nèi)的許多全新的內(nèi)容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領(lǐng)域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點(diǎn)，體現(xiàn)績(jī)效評(píng)估和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，較好地改善行政管理的效果，同時(shí)也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發(fā)展空間。

2.3用激勵(lì)機(jī)制取代規(guī)制的公共管理方法

一般來(lái)說(shuō)，對(duì)組織結(jié)構(gòu)行為和設(shè)計(jì)進(jìn)行研究分析時(shí)需要一個(gè)邏輯起點(diǎn)。基于新公共管理方法論，人性假設(shè)被當(dāng)作基本的邏輯起點(diǎn)，這有助于政府轉(zhuǎn)變公共管理方法的導(dǎo)向，即用激勵(lì)取代規(guī)制。

以往官僚制度的邏輯起點(diǎn)是人性惡，所以，公共官僚組織在進(jìn)行管理時(shí)非常重視規(guī)制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會(huì)制定多種規(guī)章制度，以便對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督、控制，防止出現(xiàn)濫用官僚權(quán)力的現(xiàn)象。韋伯在設(shè)計(jì)官僚制的有關(guān)制度時(shí)，非常看重規(guī)則的完整性和詳實(shí)度，而且對(duì)權(quán)利體系的層級(jí)節(jié)制設(shè)計(jì)尤為關(guān)注，確保其能夠達(dá)到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規(guī)制為導(dǎo)向的，它能夠起到推動(dòng)公共行政發(fā)展的積極作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，這種體制過(guò)于重視規(guī)則，可能會(huì)使行政工作陷入教條主義的危機(jī)，從而不利于行政效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升，會(huì)對(duì)公共行政長(zhǎng)期發(fā)展形成阻礙。

新公共管理方法強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，認(rèn)為可以通過(guò)創(chuàng)建有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)完善公共行政管理。該方法基于人性假設(shè)這個(gè)邏輯起點(diǎn)，將經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)里面的個(gè)體視為理性經(jīng)濟(jì)人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機(jī)構(gòu)中引入市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)創(chuàng)建有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將績(jī)效管理納入勞動(dòng)報(bào)酬體系，并把績(jī)效作為勞動(dòng)報(bào)酬的重要指標(biāo)，根據(jù)勞動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)形成的結(jié)果實(shí)施績(jī)效管理。這樣在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動(dòng)報(bào)酬，機(jī)制中的理性經(jīng)濟(jì)人必然會(huì)主動(dòng)增強(qiáng)工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規(guī)制為導(dǎo)向，重視層級(jí)節(jié)制，認(rèn)為下級(jí)要絕對(duì)服從上級(jí)的命令，在工作過(guò)程中所有人都必須認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，這既不能夠激發(fā)公務(wù)人員的工作熱情，也會(huì)扼殺其創(chuàng)造性，還不利于充分實(shí)現(xiàn)公共利益。長(zhǎng)此以往，公務(wù)人員不僅會(huì)養(yǎng)成按章辦事的習(xí)慣，也會(huì)形成墨守成規(guī)的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發(fā)扯皮推諉等問(wèn)題。基于新公共管理方法論，個(gè)人的合理利益得到承認(rèn)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制被納入政府內(nèi)部，同時(shí)績(jī)效管理也得以實(shí)現(xiàn)，這樣可以較好地提高公務(wù)人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務(wù)人員的主體性得到充分發(fā)揮，對(duì)協(xié)調(diào)、改善組織和個(gè)人利益的關(guān)系有一定促進(jìn)作用。

3　結(jié) 語(yǔ)

新公共管理理論中引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，借鑒了工商企業(yè)管理理論、公共選擇理論及新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多方法論，對(duì)以往的公共行政管理作出了補(bǔ)充、完善，同時(shí)也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運(yùn)用到公共部門行政管理過(guò)程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

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A

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2016-07-02