對我國能源動員的歷史考察*

李 健

預知大道，必先為史。能源發展始終是在一定的歷史背景和國家方針下進行的，能源發展歷史中蘊含著國家對處理能源與經濟、社會、國防關系的實踐，蘊含著能源動員領域的探索，值得考察和研究。新中國成立后，我國能源發展的歷程大致經歷三個階段。在歷史方位中探索能源發展以及能源動員建設的脈絡，有利于為新時代軍事斗爭準備提供理論和實踐的有益借鑒。

一、恢復、建設階段

從1949年新中國成立至改革開放前，我國的能源發展基礎薄弱、國內環境復雜，且面臨復雜的國際局勢。這一時期，黨和國家高度重視能源建設，能源基礎建設得以快速發展，能源動員也在摸索中逐漸發展。

（一）黨和國家高度重視能源工業問題

新中國成立初期，國家的各項建設百廢待興。從國民黨政府接管過來的能源工業基礎薄弱、技術落后、能力低下，不能為新中國國防建設和經濟建設提供足夠的能源支撐。這一問題受到黨和國家領導人的高度重視。毛澤東提出，“沒有現代化的工業，哪有現代化的國防”；并從國防建設需要的角度指出“必須發展工業”，根據建設社會主義國家的目標要求，提出要重點建設煤、電、油等動力工業。周恩來也指出：“國防工業是要在重工業基礎上發展的。”當時，煤炭、電力、石油工業被稱為“先行工業”，黨和國家領導人認為，這些能源工業必須配合其他工業的發展并走在其他工業的前面，并在政策制定、基礎建設、資金投入等方面，重點向能源工業傾斜。由此，我國的能源工業得以迅速發展。

從1952年底至1954年，我國和蘇聯陸續商定了156項援建項目，并在“一五”（1953～1957年）計劃中予以頒布。計劃綱要中指出，只有建立起現代化的電力工業、燃料動力，基本化學工業等，才可能制造現代化的武器，裝備保衛祖國的戰士，使國防更鞏固。同時指出，要適當擴大一些例如煤礦、石油、鐵路等必要的建設。在能源和工業布局上，黨中央指出，為適應國防安全，能源企業的布置要適當分散。根據當時沿海各省的工業產值占全國工業產值的70%以上的情況，提出要使工業接近能源的產區和消費地區，并使工業分布適合于鞏固國防的條件。周恩來在《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》中還提出，要增加后備力量，健全包括能源資源在內的物資儲備制度。

1960年以后，面對我國周邊安全形勢日益嚴峻，在“三五”（1966～1970年）期間，黨中央提出“以備戰為中心”的指導思想，毛澤東提出“備戰、備荒、為人民”。毛澤東在聽取“三五”計劃匯報時指出，“農業和國防是兩個拳頭”，要使拳頭有勁，屁股就要坐穩，屁股就是基礎工業；在同年5月又提出，要在“西南形成冶金、國防、石油、鐵路、煤、機械工業基地”。“三五”計劃（草案）提出了“必須立足于戰爭，從準備大打、早打出發，積極備戰，把國防建設放在第一位，加快三線建設”的方針。“四五”（1971～1975年）期間，延續了“三五”的備戰和“三線建設”為中心的方針，提出“用打仗的觀點，觀察一切，檢查一切，落實一切”，主要任務是狠抓戰備，狠抓軍工、基礎工業和交通運輸建設。

（二）重點發展能源基礎建設

能源工業是國民和國防經濟的重要支柱，關系到經濟發展、國家安全和社會穩定。新中國成立后，我國能源工業百廢待興。1949年全國的原油產量僅有12萬噸，其中人造油5萬噸，原油產量遠遠不能滿足國內需求，軍隊用油90%依靠國外（主要是蘇聯）進口；全國發電裝機容量只有1850兆瓦，發電量4.3萬億瓦時；煤炭3243萬噸。在這種情況下，我國的能源動員能力非常低，難以保障戰爭需要。在抗美援朝作戰中，我方油料供應只能靠從國外進口油料保障。

在三年國民經濟恢復期（1949～1952年），隨著國家的重視和持續投入，我國的能源工業發展迅速。除了軍民通用油料外，20世紀50年代生產出航空汽油、坦克柴油和艦用燃料油，60年代生產出噴氣燃料，1965年實現航空油料自給自足，80年代實現軍油標準向國際標準靠攏。20世紀六七十年代，隨著大慶、勝利等油田的開發和國家的重點投入，大慶、勝利、南京、東方紅、荊門等煉油廠相繼建成投產。1978年，產出原油1.04億噸，比1949年增長約867倍。石油制品基本滿足國內需要。

“二五”（1958～1962年）期間，我國繼續加強以重工業為中心的工業建設。“二五”規劃中指出，要積極發展電力工業、煤炭工業建設，加強工業中的落后部門——石油工業、化學工業的建立。在1963～1965年的“過渡階段”，主要是恢復計劃經濟模式。李富春在《關于第二個五年計劃后兩年的調整計劃和計劃執行情況的報告》中提出，要貫徹中央在1960年對國民經濟工作提出以調整為中心的調整、鞏固、充實、提高的方針，適當降低重工業品的生產量。同時，根據加強國防的要求，進行為國防工業服務的新型燃料、設備的試制和生產。到1965年，煤炭工業重回正軌，我國石油產品實現自給，電力建設逐步恢復。

“四五”期間，延續“三五”的備戰和“三線建設為中心”的方針，能源基礎建設在逆境中發展。“大三線”建設了32個火電廠，基本形成西南、西北和中南地區的電網。1973年，逐步調整了“以備戰為中心”的發展戰略，開始強調經濟效益。但是，由于“文革”的沖擊，能源基礎建設受到一定影響，一些既定的建設和生產目標沒有實現。

（三）能源動員在狠抓“備戰”中摸索起步

我國很早就開始重視能源動員工作。1954年，陳云在《關于第一個五年計劃的幾點說明》中說，“為了實現發展國防工業的計劃，很多民用工業就必須跟上”①郭德宏：《歷史的跨越——“一五”至“十一五”規劃搖籃》，52頁，北京：中共黨史出版社，2006。，并進一步指出，我國重工業中存在的問題是國防工業突出，石油工業落后，煤、電緊張。石油工業的發展趕不上需要，石油的供應不僅第一個五年計劃，就是第二個五年計劃也是不夠的，必須大力發展。

基于油料在作戰中的重要作用，我國對油料的動員尤其重視。1955年8月1日，解放軍總參謀部確定，應當制訂并向國家計劃委員會提出關于在戰爭第一年所需要的武器裝備、彈藥、軍事技術裝備和軍用物資的動員申請書，特別是對戰爭第一年消耗的油料和器材概要標準作出明確規定。國家在蘇聯援建項目選址上，也重點考慮了國防安全和戰時能源動員等因素。

20世紀六七十年代，著眼于“備戰備荒”，北京東方紅、湖南長嶺、湖北荊門、山東勝利等煉油廠相繼建成投產。1976年，格爾木到拉薩的輸油管線建成輸油，解決了西藏地區軍民用油問題。在此基礎上，軍隊加強對能源潛力的調查與研究。1970年9月，北京軍區后勤部召集河北、山西等地石油公司，專題研究了建立軍民結合油料供應點的布局和管理問題。

我國的能源動員實踐主要體現在作戰時的油料動員方面。新中國成立后，專用油料品種和需求迅速上升，油料動員工作的重要性逐步凸顯出來。1950年的抗美援朝戰爭中油料消耗較多。其軍用油料的來源：一是動員全國抽調，供應前線需要；二是發揮東北總后方基地的作用，將東北所有的地方油庫由東北軍區統一管理，并將鐵路沿線的油罐收歸軍用；三是從國外訂購籌措。

1962年10～11月的中印邊境自衛反擊作戰，由于作戰行動在高寒山區進行，油料和油料器材無法就地取給，油料動員便發揮了作用。作戰期間，相關部門總共動員了地方的930多輛車運送油料。為確保戰時包括油料在內的后勤物資的運輸，國家和軍隊于50年代初（特別是1959年8月中印關系緊張后）就在新疆和西藏進行大規模的公路建設。當時，美國軍事評論員鮑得溫在《紐約時報》上發表文章說：“中國邊防部隊的供應工作做得十分出色”，“在這樣一個地區，供應這樣一支軍隊，的確是一件了不起的事。”②張連松：《近現代戰爭后勤史》，295頁，北京：海潮出版社，2003。

二、改革、發展階段

1978年以后，隨著市場經濟體制的逐步建立和改革開放的推進，我國能源發展取得了巨大成就，能源動員能力也逐步提升。

（一）能源管理體制在改革中不斷調整

1978年，原來的石油化學工業部拆分為石油工業部和化學工業部，1979年，水利電力部拆分為水利部和電力工業部。1980年，在國務院成立國家能源委員會，協調煤炭、石油和電力三個部門的工作。1982年，能源委員會撤銷，石油工業部下成立中國海洋石油總公司。1983年7月，成立中國石油化學總公司，煉油化工業務從石油工業部分離。1988年，成立國家能源部，撤銷原來的煤炭工業部、石油化學工業部、水利電力部和核工業部，恢復水利部，同年9月，成立中國石油天然氣總公司。1993年，能源部撤銷，1998年，重組成立中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司。1998年，撤銷煤炭工業部和電力工業部，在國家經貿委下設煤炭工業局、石油化學工業局和電力司，2001年，煤炭和石油工業局撤銷。1998年，核電管理的職能從國家計委劃到國防科工委負責。

（二）能源工業在市場經濟中全面發展

改革開放后的能源工業發展主要以提高經濟效益為中心，以市場手段為主導。“五五”（1976～1980年）期間，能源發展政策不斷修改調整，能源工業緩慢恢復。1980年，鄧小平在研究制定“六五”（1981～1985年）規劃時提出，“能源是經濟的首要問題”。從“六五”規劃開始，能源發展的內容開始單獨列章。1981年，國務院領導人指出，能源要有適當的建設規模，為以后的發展做必要準備。國家的投資首先搞鐵路，其次是能源，在基本條件上國家要下功夫搞。1982年，中共十二大確立了從1981年至20世紀末的經濟建設戰略發展目標、重點和步驟，要求著重解決好包括能源在內的五大問題，提出“兩步走”戰略，確定“能源是社會經濟發展的戰略重點”；還提出要集中力量搞好以能源、交通為中心的重點建設，所有地方、部門和單位的國家預算外收入，城鎮大的集體所有制經濟組織納稅后的利潤，除少數免于征收的項目外，一律按一定比例向國家交納能源交通重點建設基金①郭德宏：《歷史的跨越——“一五”至“十一五”規劃搖籃》，418頁，北京：中共黨史出版社，2006。。《1976年至1985年發展國民經濟十年規劃綱要》提出，能源方面要建設8大煤炭基地、10大油氣田、30個大電站。到1980年底，我國能源產量穩步上升，產出原煤6.2億噸、原油10595萬噸。

“七五”（1986～1990年）計劃提出：能源工業的發展要以電力為中心，要積極發展水電，大力開發火電，有重點有步驟地建設核電站。“七五”期間，國家繼續加大對能源的投資，使其投資額占到基建總投資的27.9%，達到歷史最高，能源產量穩步增長。“八五”（1991～1995年）計劃強調，繼續加強能源等基礎工業和基礎設施建設，有計劃地新建、擴建和改建一批大中型電站、煤礦、油田等工程，使能源工業適應經濟發展的需要。

1993年，我國成為石油凈進口國，開始關于“能源安全”的討論。1996年通過的《“九五”（1996～2000年）計劃和2010年遠景目標綱要》，確立了以發展電力為中心，以煤炭為基礎，加強石油、天然氣開發，積極發展新能源，改善能源結構的能源發展方針，并提出了加強石油儲備的問題。《綱要》還確定了要集中必要力量建設南水北調工程，三峽工程，山西、陜西、內蒙古煤炭基地等一大批能源大型工程。到2000年，我國的煤炭、發電、原油產量分別居世界第一、第二和第五。

（三）能源動員在行動實踐中迎接挑戰

1990年，能源部修訂了原電力工業部1979年頒發的《國防供用電管理辦法》，頒發了新的《國防軍工供用電管理辦法》。該辦法對加強國防相關單位供用電管理予以進一步明確，區分平時電力使用和戰時電力動員。1990年2月頒布的《軍事設施保護法》中，將用于軍事目的的輸電線路、輸油管道列入保護范疇。為保障部隊各項戰備訓練和生活，解決部隊用電中出現的問題，國務院辦公廳和中央軍委辦公廳于1993年5月聯合下發《關于保障軍隊用水用電問題的通知》。1990年2月頒布的《軍事設施保護法》（2009年8月修訂）中將用于軍事目的的輸電線路、輸油管道列入保護范疇。2001年1月頒布的《軍事設施保護法實施辦法》第五章提出輸油管道的保護措施。1994年，經黨中央、國務院和中央軍委批準成立國防動員委員會，并將包括能源在內的重要物資的動員職能劃歸經濟動員范疇。1996年10月頒布的《人民防空法》第二章、第六章規定了與能源和能源動員相關的內容。1997年3月頒布的《國防法》在第八章第四十六條規定了國家要建立包括能源在內的戰略物資儲備制度。

這一時期，能源動員的實踐突出表現在對越自衛反擊戰和非戰爭軍事行動中。1979年2月17日至3月16日的對越自衛反擊戰中，消耗油料約十幾萬噸。參戰部隊的機械化程度和火力密度提高，機動頻繁，油料消耗強度大；作戰在上千公里的幾個方向展開，油料供應難度大；戰區內道路少、路況差，油料運輸困難。油料動員方面開展的工作主要有：一是為減少油料供應品種，便于動員和保障，戰時盡可能使用通用油料；二是征用地方支前車輛加油，由征用部隊后勤運輸部門簽署證明，臨時動員的支前車輛由地方支前辦公室證明，動員地方車輛上萬輛、出車30余萬次運輸包括油料在內的物資①《新中國國防動員建設發展研究》，69頁，北京：軍事科學院，2007。；三是動員地方運輸部門，提高運送能力。

1998年的抗洪搶險中，國家相關部門協調動員地方的加油站上百個。其中，廣州軍區動員了一定數量的地方煉油廠、油庫、加油站，并協調動員地方出動加油船保障部隊油料供應；沈陽軍區動員地方幾十個加油站保障部隊需要；南京軍區協調利用地方油庫、煉油廠、加油站，為部隊提供24小時全天候加油服務，并協調相關煉油廠對碼頭的加油設施予以適應性改造，確保舟艇部隊快速加油的需要；空軍部隊動員了湖南、湖北、黑龍江、吉林等省的地方加油站供應汽油、柴油，調用了東方、北方航空公司等單位的加運油車210臺次。這些由國家和軍隊相關部門組織的強有力的能源動員活動，為抗洪部隊順利完成救災任務提供了充足、快速、高效的能源，在和平時期展現了國家較強的能源動員能力。

三、探索、推進階段

20世紀90年代之后，我國能源經濟實力得到很大的提升，但能源生產的速度仍然跟不上經濟發展的速度。石油的對外依存度不斷上升，到2012年達到58.7%，能源安全問題越來越突出，能源動員問題逐步引起國家的高度重視。特別是2012年后，習近平主席在不同場合，針對能源問題組織人員進行多次專題研究，并作出重要指示，為能源發展和能源動員建設指明了發展方向。

（一）能源體制改革不斷深化

隨著經濟的發展，國家對能源領域的體制進行不斷調整改革。總體上看，能源管理體制的改革主要是在石油、電力和煤炭領域，由原來政企合一的行政、計劃管理體制向政企分開的市場化管理體制推進。2001年，撤銷國家煤炭工業局、石油工業局，能源行業的管理由國家經貿委和計委的相關部門負責。2003年，撤銷國家發展計劃委員會，成立了發展和改革委員會，管理煤炭、石油天然氣、電力行業發展。2004年7月，國務院討論并原則上通過《能源中長期發展規劃綱要（2004～2020年）》，提出解決能源問題的八項舉措，其中重視能源安全是內容之一。2005年，成立國家能源領導小組。2008年，撤銷能源領導小組，在發改委下成立國家能源局，管理煤炭、石油天然氣、電力（含核電）、新能源和可再生能源等。原國防科工委的核電職能轉入國家能源局，核電管理重歸“民管”。2010年，成立國家能源委。2013年，電監會并入能源局。與此同時，《電力法》《煤炭法》等能源領域的法規相繼出臺。

經過持續不斷地調整和改革，我國的能源管理初步實現改革目標，但管理關系仍未完全理順，管理職能仍有重復交叉，運行機制仍不夠科學。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，為能源領域深化改革指明了方向，能源領域的體制調整將隨著經濟發展和國家大部制改革繼續進行。

（二）能源基礎建設持續投入

“十五”（2001～2005年）規劃明確提出，建立國家戰略石油儲備，維護國家能源安全。石油工業“十五”規劃提出，逐步建立和完善國家戰略儲備體系，提高應對突發事件的能力，保障國家石油供應安全。在此期間，國家繼續加強能源基礎設施建設，高度重視資源戰略問題，并將石油作為重要問題予以強調。經過5年的建設，能源供給能力不斷提高，國家初步形成以煤炭為主體、電力為中心，石油天然氣、新能源和可再生能源全面發展的能源供應格局。能源運輸體系初步建立，原油、成品油形成北油南運、西油東運的區域性管網，西電東送效果顯著。

“十一五”（2006～2010年）規劃再次強調，要加快國家石油儲備體系建設，增強儲備能力。5年間，建成了13個大型煤炭基地；原油產量居世界第五，千萬噸級的煉油廠達到18座，國家石油戰略儲備一期的4個基地相繼建成使用，二期項目相繼開工；基本實現全國聯網，電網規模為世界第一。我國成為世界能源大國，一次能源生產總量躍居世界第一，消費總量世界第二。

“十二五”（2011～2015年）規劃提出，統籌規劃全國能源開發布局和建設重點，建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區和新疆五大國家綜合能源基地，在東部沿海和中部部分地區發展核電；合理規劃建設能源儲備設施，完善石油儲備體系，加強天然氣和煤炭儲備與調峰應急能力建設；加快西北、東北、西南和海上進口油氣戰略通道建設，完善國內油氣主干管網；加快現代電網體系建設，擴大西電東送規模。2011年，國家煤炭應急儲備方案獲批準，發改委確定了7家煤炭企業、3家電力企業及8個港口為第一批儲備點，并開始建設。2012年，能源局發布《關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》，鼓勵民企參與國家重點能源項目建設。據國土資源部報告，我國石油的年產量已達到2.05億噸，煤炭36.6億噸，發電量4.94萬億千瓦時，油氣管網建設形成橫跨東西、縱貫南北、覆蓋全國、連通海外的管網。我國在一次能源大量進口的情況下，能源自給率維持在90%以上。

“十三五”（2016～2020年）規劃提出，要完善能源安全儲備制度，并通過建立風險防控和預警機制，提高能源等方面的風險防控能力。

（三）能源動員探索穩中求進

2001年3月，朱镕基在《關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要的報告》中提出，“高度重視資源戰略問題”，“能源特別是石油問題，是資源戰略的一個重要問題”，“盡快建立石油等戰略資源的儲備制度”①郭德宏：《歷史的跨越——“一五”至“十一五”規劃搖籃》，1065頁，北京：中共黨史出版社，2006。。這是在國民經濟五年計劃綱要首次強調能源儲備問題。能源儲備、能源安全等與能源動員相關的問題，開始引起國家領導人重視。胡錦濤在2009年7月24日中央政治局集體學習上指出：“完善國防動員體系，不斷開創軍民融合式發展的新局面。”能源作為重要的戰略物資，既關系到國計民生，又是保障國防和軍隊建設需要的重要物質基礎，充分體現了軍民融合的顯著特點，決定了其動員建設符合國防動員軍民融合式發展所要求的優勢資源共享、軍民雙向互動、價值取向雙重的基本特征。能源動員不僅是國防動員的基本內容，更是在國防動員領域貫徹軍民融合式發展戰略的重要結合點。2011年，軍委領導提出：“要搞好重要戰略物資的聯儲聯供”，“要提高重點城市的防控抗毀能力，在能源基地、油氣管網、通信樞紐、輸變電網絡、核能水力發電設施等重大基礎設施建設中，兼顧戰時防護功能建設”。②《實現富國和強軍的統一——中央軍委委員、國務委員兼國防部長梁光烈談中國特色軍民融合式發展之路》，《紫光閣》，2011（8）。

2013年9月14日，習近平在上海合作組織成員國元首理事會第十三次會議上指出，要成立能源俱樂部，建立穩定供求關系，使上合組織成為成員國共謀穩定、共同發展的可靠保障和戰略依托，確保能源安全。2014年6月，習近平主持會議，專題研究我國能源安全戰略。2017年10月，在黨的十九大報告中，習近平指出，要加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設；同時指出，要在重大項目等方面形成軍民融合深度發展格局，完善國防動員體系。這些重要指示和舉措，為能源領域的軍民融合發展和能源動員建設，指明了方向、提供了基本遵循。

這一時期，在國防相關法規建設中，也補充了能源動員相關部分。2010年2月頒布的《國防動員法》第四章、第六章、第八章、第九章、第十二章中，分別有與能源動員直接或間接相關的內容。《國防動員法》第三十三條規定：“國家實行適應國防動員需要的戰略物資儲備和調用制度。”要求能源動員要從建立中國特色國家戰略物資儲備體系的要求出發，在品種、數量、結構、布局及儲備方式等各個方面逐步建立和完善能源的軍地聯儲聯供機制，完善國家儲備與軍隊儲備相結合、服務應急應戰相統一的能源儲備體系。

近些年，能源動員的潛力調查和演練逐漸增多。2009～2010年間，為完善國防動員法律體系、摸清動員軍民融合的現狀，國家經濟動員辦公室在全國10個省市開展經濟動員試點，能源動員就是其中的重要內容。2010年，國家經濟動員辦公室開展能源和應戰與應急結合動員試點，陜西榆林作為全國唯一國家級能源接續地的核心區，承擔這一任務。2000年，南京軍區聯合各省、市國防動員委員會經濟動員辦公室，在華東地區全面展開地方物資油料資源及保障力量動員調查工作，調查了戰區內各省及上海市所屬縣以上城市符合戰時應急保障需要的油料數量，生產企業的分布、主要產品與生產能力，流通企業的分布、儲存和運輸能力，地方物資油料專業隊伍等情況，為戰時動員征用地方油料保障資源提供了重要的依據。

2008年汶川特大地震中，軍隊消耗能源強度較大。據統計，僅一天，救援部隊各型飛機執行飛行任務所消耗的油料量，與海灣戰爭美軍地面部隊的耗油量差不多。救災任務開展后，實施了軍地一體化聯合保障油料供應。在行動中，利用中石油加油站為救災部隊實施油料輔助支援保障，災區的中石油加油站全面為救災部隊開放保障油料，有力支援了部隊抗震救災。這些動員實踐檢驗了能源動員建設水平，也展示出我國強大的能源動員能力。

通過新中國成立后能源發展和能源動員的歷史考察，可獲得今后我國能源發展和能源動員建設的相關啟示：首先，能源是關乎國家經濟發展和國家安全的戰略支撐要素，能源發展戰略是我黨和國家歷代領導人高度關注和力爭解決的重點難點問題。其次，能源動員橫跨能源安全與國防安全兩大領域，是國防動員理論和實踐的基本領域，是支撐未來戰爭能源潛力轉化的重要活動，必須重點研究、總結經驗。再次，在當前國際國內形勢復雜多變，國家能源對外依存度居高不下、能源戰略通道干擾增多的背景下，必須加快我國能源動員建設和實踐。

［1］周鳳起，王慶一．中國能源五十年［M］．北京：中國電力出版社，2002．

［2］田中紀夫．能源環境Ⅲ［M］．ERC出版社，2002．

［3］石油聯盟．戰后石油產業史［M］．石油聯盟，1985．

［4］張連松．近現代戰爭后勤史［M］．北京：海潮出版社，2003．

［5］新中國國防動員建設發展研究［D］．北京：軍事科學院，2007．

［6］郭德宏．歷史的跨越——“一五”至“十一五”規劃搖籃［M］．北京：中共黨史出版社，2006．

［7］美國戰略轟炸調查團·石油·化學部報告．日本的戰爭和石油［R］．石油評論社，1986．