加速邊境地區城鎮化建設 助力維護新疆邊防安全①

王望榮 田棟良

加速邊境地區城鎮化建設 助力維護新疆邊防安全①

王望榮 田棟良

新疆邊境地區城鎮化建設，具有地緣政治環境特殊、人文社會環境復雜、經濟發展基礎薄弱和戍邊衛國功能重要的特殊性。城鎮化建設在加速經濟社會發展的同時，可能給邊防安全帶來領土受侵蝕威脅加劇、邊境管控難度加大、社會安全隱患增多等問題。必須科學統籌邊防安全和經濟建設需求、優化城鎮布局、加速基礎設施建設、加大投入支持，為維護新疆邊防安全提供強大的力量支撐、可靠的設施保障和較好的社會依托，實現興邊富民與強邊固防的有機統一。

邊境地區 城鎮化建設 邊防安全 〔新疆〕

習近平主席強調指出，要堅持軍民合力共建邊海防，統籌邊海防建設和邊境沿海地區經濟社會發展。城鎮化作為轉變經濟發展方式、推動經濟平穩健康發展的重大舉措，必將成為促進邊境地區經濟發展，實現興邊富民與強邊固防有機統一，確保新疆邊防安全的重要選擇。

一、邊防安全視域下新疆邊境地區城鎮化建設的特殊性

地緣政治環境特殊。中亞是連接歐亞大陸和中東的樞紐，是銜接外高加索和南亞的重要交通走廊，是大國勢力東進西出、南下北上的必經要地。重要的地緣位置和豐富的能源資源，是大國戰略角逐的重要場所、各種勢力滲透角力的重點地區。因此，推進新疆邊境地區城鎮化建設，既要解決好一般的矛盾問題，也要考慮如何鞏固邊境地區向西開放的“橋頭堡”地位，發揮好維護新疆邊防安全、保障西北社會長治久安的戰略屏障作用。

人文社會環境復雜。新疆邊境地區10個邊境地（州）的34個邊境縣（市）居住有多個少數民族，截止2014年末，新疆邊境地區總人口為606.40萬，共有40余個少數民族成分，少數民族人口占到64.68%（數據來源：《新疆統計年鑒2015》）。由于多民族聚居，新疆邊境地區城鎮化建設將面臨多宗教交匯、多語言共存、多文化交融，民族問題與宗教問題交織的復雜人文社會環境。城鎮化建設將會推動人口高度聚集和利益分化，如果人口結構、民族結構、宗教信仰結構得不到有效優化，或收入分配在民族間失衡，則容易產生民族問題，處理不及時或者不妥當極可能引發社會不穩定，危及維護邊防安全的社會基礎。

經濟發展基礎薄弱。新疆邊境地區經濟環境的特點，是經濟發展滯后與人民生活水平相對較低。改革開放以后，特別是西部大開發戰略實施以來，新疆邊境地區經濟獲得了較快發展，但由于歷史條件和地理位置等客觀因素影響，其經濟發展水平較新疆和全國均存在明顯差距。有關數據表明，新疆27個國家級貧困縣，有15個位于邊境地區。2014年，新疆邊境地區沿邊縣（市）區人均GDP為29827元，遠低于新疆全區40648元的人均GDP水平，僅為全國人均GDP的63.97%，與東部發達省、市的差距更大（數據來源：《新疆統計年鑒2015》）。無論整體經濟發展水平還是人民生活水平，新疆邊境地區均呈現出較大的滯后性，維護邊防安全的物質基礎和社會依托較為薄弱。

戍邊衛國功能重要。新疆周邊的中亞地區多種國際勢力競相滲透，多種民族、文化、思想和宗教碰撞激烈，“三股勢力”活動頻繁，社會穩定形勢多變不穩。邊境地區是抵御外敵入侵的前沿陣地，是防范敵對勢力滲透破壞的重要防線，是國家安全的戰略屏障。新疆邊境地區城鎮化建設在破除城鄉二元經濟結構，縮小城鄉差距，推動產業結構優化升級，促進工業和服務業發展，進而促進地區經濟快速發展，為鞏固邊防安全提供堅實物質支撐的同時，還直接承擔著重要的戍邊衛國功能。

二、邊境地區城鎮化建設對新疆邊防安全可能帶來的影響

邊境沿線人口分布失衡，領土受侵蝕威脅加劇。保持邊境沿線一定密度的常住人口，是確保領土主權不受威脅，實現邊防安全的重要條件。新疆邊境地區散居著大量的農牧民，放牧在邊境一線，生活在沿邊村鎮，較好地發揮了一線管邊員、護邊員作用。加速城鎮化建設，將改變現有的人口分布，可能會給邊防安全帶來不利影響。首先，城鎮化建設加速，將優化邊境地區產業結構，促進第二、三產業快速發展。以前以傳統農牧業為主，散居或成小集群居住在邊境沿線的邊民，可能離開原居住區大量涌入城鎮，從事第二、三產業，造成邊境沿線農村、牧區人口急劇下降，城鎮人口大幅上升。其次，生活收入改善后，一些邊民為遠離惡劣的自然環境，享受更好的交通、醫療、教育等資源，將主動離開原邊境地區居住地向靠近內地的城鎮遷移。第三，由于新疆邊境地區跨境民族多，我邊境地區經濟發展加快可能會吸引鄰國同民族民眾以探親訪友等多種理由入境打工、經商甚至滯留，或為方便進行各種商貿活動抵邊居住。這種發展態勢，容易導致邊境沿線雙方常住人口嚴重失衡，我國邊境沿線人口減少，鄰國邊境人口增多，不利于我對邊境實施有效管控，使我國領土主權完整面臨受侵蝕的危險。

民(社)情更加復雜，邊境管控難度加大。新疆邊境地區遠離內地，流動人口較少，居民成分單一，人口結構簡單，局部地區居民情況熟悉，對外來人口、異常情況，容易發現、便于處置。隨著城鎮化建設的推進，邊境貿易迅速發展，邊境地區內以經商、開礦、務工等為主的外來人口和流動人口越來越多，車輛物資集散頻繁，容易導致走私販毒、過獵、過居等事件增多，邊境管控任務越來越繁重。城鎮規模擴大，居民成分更加復雜，難以排除敵對勢力或國外情報人員混跡于普通民眾之中，渾水摸魚、竊取情報，或借便道通道非法潛入潛出，甚至伺機實施暴恐等違法犯罪活動，難以準確對其進行甄別和防范打擊。居民內遷，邊境地區青壯勞動力銳減，邊防民兵力量減弱，護邊人員減少，管控力量虛化，“生產是執勤、游牧是巡邏、家家是哨所、村村是堡壘、處處有防范”群防群控的傳統優勢，可能被弱化甚至消失，邊境管控的難度加大。

民族關系難處理，社會安全隱患增多。新疆多元的人口結構，在邊境地區表現更為明顯。在新疆34個邊境縣（市）中，每個縣（市）民族數量基本都在8個以上。其中，22個縣（市）少數民族人口比重達到50%以上，占到邊境縣（市）總數的2/3。由于少數民族與漢族民眾在宗教信仰和生活習慣上的差異性，在某些方面甚至還存在排斥性，推進城鎮化建設中，同民族、同宗教的民眾更愿意向同一城鎮集聚，可能引發新的或更為集中的少數民族高度聚居，導致局部地區人口結構嚴重失衡，不利于實現多民族共生、多文化交融、多宗教交匯的和諧社會局面。同時，新疆邊境地區是多民族聚居、多宗教并存，在城鎮化過程中由于征地、搬遷等引發的任何問題都可能急劇轉化為民族關系問題，給邊防安全帶來新的不穩定因素。

三、科學統籌邊防安全和經濟建設需求，加速推進新疆邊境地區城鎮化建設

新疆邊境地區城鎮化建設，是在特定的地緣政治、人文社會和經濟發展環境下，承擔重要戍邊衛國功能的特殊城鎮化建設模式。必須發揮政府主導作用，統籌邊防安全與經濟建設需求，堅持軍民融合，合理配置、調整和聚集各種資源，科學有序推進城鎮化建設。

著眼穩邊固邊，優化城鎮布局。管邊控邊力量強弱，是影響邊防安全形勢的關鍵因素。在我國黨政軍警民聯防體制下，邊境地區居民是武裝管邊控邊力量的重要補充。因此，要統籌城鎮化建設對經濟發展的促進作用和對局部地區人口分布的調節作用，優化城鎮布局，加速城鎮化建設，吸引邊民抵邊居住、抵邊生產、抵邊經商，使邊民常態化生活跟進到邊境一線，以改變新疆邊境地區人口分布“南疏北密”的現狀，為有效破解安全威脅“南急北緩”的態勢、維護邊防安全提供保證。應發揮政府主導作用，以政策機制引導扶持，克服新疆南段邊境地區惡劣的地理氣候條件，注重發展邊境貿易、邊境旅游、特色農牧業等傳統優勢產業，增加南段邊境地區的城鎮數量。要充分發揮經濟開發區和中心城市的輻射作用，建設一批衛星城市。要統籌考慮邊境地區城鎮特殊的地理位置、歷史條件和邊境沿線村寨就是主權象征等因素，將城鎮區域規劃盡量靠近邊境沿線，抵邊建立和發展小城鎮，從而避免大量邊境沿線民眾內遷。應鼓勵按臨邊大鎮為節點、抵邊小集鎮為延伸、特定地區農牧民微小集中居住點為補充的“根”型模式設置，加大對小微集鎮和微小集中居住點建設的政策傾斜與扶持，防止邊境沿線村鎮萎縮。通過城鎮化建設吸引更多民眾抵邊居住，增加邊境地區常住人口密度，讓黨政軍警民聯防在邊境地區落地生效，為維護邊防安全提供強大的力量支持。

貫徹軍民融合戰略，加速基礎設施建設。完善的基礎設施，既是城鎮化建設的重要支撐，也可為邊防戰備、執勤、管理和建設創造有利條件。受歷史原因、地理位置和經濟發展水平影響，新疆邊境地區基礎設施建設水平嚴重滯后，大部分沿邊縣（市）無鐵路運營，近半數只有省道相通，缺乏立體交通運輸網絡，信息工程設施水平更低。落后的基礎設施在限制地方經濟發展的同時，也嚴重遲滯了軍事交通、軍事信息和戰場基礎設施建設，難以滿足抵御外敵入侵和對邊境實施有效管控的現實需要。因此，應充分利用西部大開發和“一帶一路”戰略實施的有利契機，著眼確保新疆邊防安全和社會建設發展的雙重目標要求，堅決貫徹軍民融合發展戰略，堅持平戰結合、寓軍于民方針，加速新疆邊境地區基礎設施建設。突出交通路網建設。提高現有公路、鐵路等級，加快國家高等級公路和邊防公路建設，推進重點線路建設，增加機場布點，加快構建與新疆區內和內地四通八達、快捷經濟的綜合立體交通運輸體系。加快推進與周邊國家跨境公路和鐵路建設，構建銜接國內，面向中亞、西亞的國際交通運輸體系。強化能源設施建設。充分發揮邊境地區能源優勢，按照國家統一安排部署和新疆維吾爾自治區政府打造“三基地一通道（國家大型油氣生產加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地、大型風電基地和國家能源資源陸上大通道）”建設規劃，加強能源管道建設，加快電力開發和電網建設，優化太陽能、風能、生物質能等組合發展模式，提高邊境地區能源設施建設和能源供給水平。加強信息化基礎設施建設。加快邊境地區信息網的規劃與建設，借助和依托國防通信光纜，加大網絡建設投資，發展固定和移動通信網絡，提高電話普及率，發展數據和多媒體通信網絡，為維護邊防安全提供可靠的設施保障。

堅持富民強邊統一，加大投入支持。新疆邊防是國家安全的西北戰略屏障，邊境地區城鎮化建設承載著維護新疆邊防安全的特殊使命。新疆邊境地區地理位置偏遠、自然條件惡劣、經濟貧窮落后，進行城鎮化建設對資金的需求量非常大，這也是制約城鎮化建設水平的“瓶頸”所在。中央和各級地方政府要轉變觀念，開拓思路，多方籌集，加大對邊境地區城鎮化建設的投入支持。各級政府要把新疆邊境地區城鎮化建設，擺到事關國家安全的高度來認識，加快建設步伐。中央和地方政府應完善政策制度，給予邊境地區城鎮化建設以政策優惠與機制保障。應利用財政、稅收權力進行再分配，加大經費支持。對事關邊境地區城鎮化建設和邊防安全的重大項目，實施專項經費支持。加大內地省份的對口支援。各有關省、市要按照中央的統一部署，實施“點對點”的精準對口支援，資金投向要向邊境地區城鎮化建設、國防設施建設傾斜。邊防部隊要充分發揮兵力集中、突擊力強的優勢，利用人才、裝備、技術等資源，在確保國防和軍事需要的前提下，積極為駐地經濟建設提供便利，支援關系國計民生的重大工程建設，配合搞好邊境地區經濟開發區和口岸建設，軍民協力推進邊境地區城鎮化建設，為維護邊防安全提供堅實的社會依托。

［1］習近平在接見第五次全國邊海防工作會議代表時強調：強化憂患意識使命意識大局意識 努力建設強大穩固的現代邊海防［N］.解放軍報，2014-6-28（1）.

［2］ 新疆維吾爾自治區統計局. 新疆統計年鑒2015［Z］.北京：中國統計出版社，2015.

［3］ 靳娟娟，金天義. 新疆邊防管理與邊防建設［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011.

［4］綦常清，費雅君，高旗. 中國現代化下西部開發與國家安全［M］.北京：時事出版社，2008.

［5］張國玉，劉曉紅. 邊疆地區的城鎮化與邊疆安全［J］.城市問題，2009（6）.

［6］張安福，郭寧. 新疆城鎮化道路的新視角——國家安全與地區發展并重［J］.臨沂師范學院學報，2009（8）.

［7］李華斌. 邊疆安全視角下新疆城鎮化問題研究［J］.兵團黨校學報，2011（3）.

（責任編輯：胡東霞）

E254

A

1002-4484（2017）05-0077-04

王望榮，邊防學院訓練部《邊防學院學報》，主編，上校；田棟良，邊防學院訓練部，副教授，文職5級

① 系國家社科基金軍事學項目（項目編號14GJ003-238）階段性研究成果。