我國城市總體規劃的改革探討

【摘要】隨著社會主義經濟建設事業的發展，在廣大城市規劃設計人員的積極努力下，我國的城市規劃工作逐步開展。近年來，有關對城市總體規劃編制與審批改革的各種意見紛至沓來。本文對城市的總體規劃改革做了一些探討。

【關鍵詞】城市總體規劃；改革；探討

1、總體規劃編制的本質

1.1協調多元利益的過程

城市總體規劃的編制作為城市規劃實踐過程的要素之一，主要是制定有關城市空間發展戰略和土地利用規劃政策。從城市發展的動力機制上來看，城市是在政府、經濟組織、居民（住戶）之間互動的利益關系推動下發展的，因此，城市總體規劃的編制實質上是“在維護城市整體利益和公共利益的前提下，對各種動力主體有關土地利用的利益在政策框架中做出協調的過程。

計劃經濟體制下，由于社會階層和利益集團隱含在共同利益之后，土地是以無償的形式利用，所以規劃編制面對的矛盾和沖突較之于市場經濟條件下要小得多。市場經濟條件下，企業產權主體多樣化，國有、集體所有制、股份制、合資、私營等多種經濟成分并存，在城市土地使用上，無償劃拔方式轉變為有償使用和行政劃撥并存；建設方式由統建轉變為市場開發運作為主。城市總體規劃的編制應當在滿足公共利益的前提下對城市土地進行空間組織，使各類開發建設都能獲得適于其本身要求的土地使用，并能適應和適合不同類型、不同規模的開發方式和開發能力的需求。在此基礎上，按照社會整合要求對這些需求進行重組，使市場運作和社會利益雙贏。

1.2動態連續性的過程

城市總體規劃的編制是一個動態的連續過程，而不是畫出一定年代內希望實現的某些最終狀態的詳細圖景。這一過程所產生的一系列城市發展方針、對策和措施實質上是城市發展和土地利用公共政策形成的過程，同時也是一個對既定目標不斷修正、對影響方案諸因素、諸利益不斷協調的過程。總體規劃在編制過程中應注重規劃的時序性和連續性，根據實施反饋的結果對規劃不斷做出調整和改進。

傳統城市總體規劃的編制所采取的基于理想模式和純技術的土地利用模式已不適應市場經濟和城市社會的需求。

2、總體規劃觀念的變革

2.1掌握市場經濟環境的特點

總體規劃應當正視市場經濟所帶來的種種變化，研究和了解市場條件下城市開發的運行規律，在尊重價值規律的前提下對市場進行控制和引導，而不是凌駕于市場規律之上。這種對市場保持友好的規劃策略將大大增強規劃控制的操作性和規劃目標的現實性。對市場機制的固有缺陷，如外在不經濟現象、以及公共物品供應不足等問題，城市規劃作為公共利益的看護者，應給予更多的關注；并發揮規劃的干預功能，以彌補市場的不足。尤其對于城市基礎設施的配套建設，總體規劃必須給予充分的規劃保證，并制定切實可行的實施策略和控制措施，以確保城市的未來發展具有一個較高的起點和強大的基礎設施支持。

2.2注重城市社會經濟發展與城市空間的關系

城市經濟的發展直接影響到城市規模及空間形態的變化，總體規劃要改變以往把社會經濟高速增長的量的變化直線地等同城市規模的不斷擴張的做法，要從產業結構的變化角度來研究城市空間形態的內在變化。正確認識社會經濟現代化與城市空間現代化之間的關系，研究社會經濟現代化的指標所對應的城市建設水平和現代化標準，尤其是與目標相對應的物質環境空間建設水平及城市居民的生活水平。

3、城市總體規劃實施機制的探討

3.1實施組織機制

3.1.1法定性內容

法定性內容的實施，由市級人民代表大會負責制定與實施城市總體規劃相關的地方性法規或規范性文件，并組織制定城市總體規劃法定性內容的實施方案。關于總體規劃實施的地方性法規或規范性文件草案由規劃主管部門擬訂，經規劃委員會討論通過后，由人大組織地方性立法或準立法。

3.1.2政策性內容

政府以法定性內容為依據，制定政策性內容的實施方案，并督促規劃主管部門、相關部門和下級政府制定具體方案并實施。規劃主管部門擬訂關于總體規劃實施的配套規范性文件，經規劃委員會討論通過后，由政府法制部門審議，報政府通過后公布。

3.1.3引導性內容

引導性內容由規劃主管部門制定并組織實施。主要采取行政許可、行政指導、建設量平衡、違法查處等手段實施總體規劃。對于重大建設項目以及總體規劃下層規劃的審議，則由規劃委員會行使。

3.2實施監督機制

3.2.1法定性內容

城市總體規劃法定性內容的實施情況由市級人民代表大會和上級委派的督察員共同負責監督，主要監督對象為同級政府。

3.2.2政策性內容

政策性內容實施情況由政府負責監督，主要監督對象為規劃主管部門、相關部門和下級政府。上級委派的督察員也應當對規劃主管部門實施政策性內容的情況進行監督。

3.2.3引導性內容

引導性內容的實施情況由規劃主管部門進行監督，監督對象包括設計單位、施工單位和建設單位。規劃主管部門可以建立一套業績考核、歷史記錄查詢等制度，根據相關單位在規劃實施中的表現，采取限制開發許可、限制設計準入的手段，對違反城市總體規劃的建設、設計和施工單位進行監督和制約。

此外，人民代表大會負責對規劃委員會關于總體規劃實施的工作進行全方位的監督，規劃委員會則主要對規劃主管部門進行政策性內容和引導性內容實施情況的監督。

3.3實施反饋機制

反饋機制主要通過規劃主管部門和規劃委員會作為主要的信息接收部門，并將不同性質的內容向不同機構進行信息反饋。

規劃主管部門接收到社會反饋的信息后，屬于政策性內容向政府反饋，屬于法定性內容通過規劃委員會向人大反饋。

規劃委員會接收到社會和規劃主管部門反饋的信息后，屬于法定性內容向人民代表大會反饋，屬于政策性內容向政府反饋，屬于引導性內容則與規劃主管部門及時溝通。

結語：

城市總體規劃的改革可謂牽一發而動全身，不僅受制于城市規劃體系本身，而且也受到國家行政管理體制以及法律制度的制約，因而必然是一項復雜而艱巨的任務。

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