高等職業教育集團化辦學的問題及策略

（北京交通運輸職業學院，北京 102618）

[摘 要] 首先分析了我國高職教育集團化辦學的背景及存在的不足，對高職教育集團化辦學的概念進行了闡述。接著以公共管理理論中的公共產品、公共治理和公共政策為理論依據，對公共政策在高等職業教育集團化辦學中的作用、不足、原因及應對措施做了詳細的論述。

[關 鍵 詞] 高等職業教育；集團化辦學；公共政策

[中圖分類號] G717 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）06-0035-03

近十年來，我國的高等職業教育在校生規模以及辦班的數量、層次每年都有突破，但高等職業教育的質量存在著很大差異，總體上辦學水平較低。然而面對當前教育的迅猛發展態勢，要想使高等職業教育實現質的飛躍，必須尋求一種可持續發展的科學方式，充分運用有限的職教資源并使其發揮出最大的效能，“集團化辦學”模式便在這種形勢下應運而生了。

高等職業教育屬于準公共產品，而這種準公共產品的屬性決定了政府必須對高等職業教育的發展負最大的責任。縱觀全球范圍，政府一直是職業教育集團辦學的主要推動者，尤其是辦學伊始，其中所產生的阻礙和困難都需要政府去破解、處理。政府必須通過制定政策以確保高等職業教育的順利開展，將相應的權利賦予它們。這是政府實施高等職業教育管理職能的主要

手段。

一、高等職業教育集團化辦學的概念

高等職業教育集團化的內涵為：高等職業教育集團化辦學的前提下，遵循高等教育規律，引入適當的經濟運行組織，以及高職院校與企事業單位和其他行業等機構，實行強強聯合，實現優勢互補、資源共享，以較低的辦學成本創造更大的辦學效益。高職教育集團雖然具有集團的組織形式，但是與企業集團有根本的區別——企業集團主要追求經濟利益的最大化，而高等職業教育集團的目標則是為國家經濟建設培養技能型人才。

二、公共政策在高等職業教育集團化辦學中的重要作用

（一）發揮了政策指導作用

深入推行高等職業教育集團化辦學公共政策的第一要務應該是制定有約束力的政策法規，發揮政策導向功能。同時，政府還可從角色定位轉變實現政策導向作用，即由辦學主體逐漸向主導者、協調者與統籌者轉變，制定相應政策并督促政策落實，鼓勵社會多元主體參與辦學。

（二）統籌規劃作用

高等職業教育集團規模的日趨擴大，步入快速發展的軌道時，集團內部不可避免地會產生許多新的問題，涉及政府、企業、社會、市場等方方面面的關系，需要政府統籌規劃，綜合協調，方能穩步、持續發展。

（三）優化資源配置作用

公共政策在高職教育集團化辦學的執行過程中，資源配置方面要求實現教育資源配置的公平性、公開性和公正性，促進教育資源的優化利用和功能擴大。政府在此過程中可發揮促進職業院校同各領域和產業的聯合辦學，將社會力量引入高等職業教育的集團化辦學體系中，協調各方利益，構建優化配置辦學資源的橋梁溝通作用。

（四）信息服務作用

政府應積極推動構建政府和行業、企業信息庫，高等職業院校和企業的校企合作信息庫，高等職業院校的專業教學資源庫，師資資源庫，教育實訓基地信息資源庫等。

（五）監督評價作用

公共政策都具有監督評價功能，在高等職業教育集團化辦學過程中，其根本任務在于發現并糾正辦學行為中的非常規的“越軌”行為，保障并加強職業教育的正常秩序，推動教育集團健康持續發展，促進社會進步和經濟發展。

三、公共政策在高職教育集團化發展中功能發揮不到位的表現

（一）政策導向功能不到位

公共政策的規范導向功能主要是通過兩條途徑表現出來的：（1）借助于目標要素，規范人們的行為方式；（2）借助于價值要素，規范人們的行為方向。目標要素要求制定的目標是明確具體、可測量、務實可行、有時間限制和有行動導向的。中央政府出臺的職業教育政策很多，但大多是以“決定”“意見”“辦法”“通知”等形式出臺，而不是以法律法規的形式印發，其執行起來的效力也會明顯低于法律的效力。

（二）教育資源優化配置功能發揮不力

在計劃經濟體制環境中，由于政府兼具舉辦者和辦學者的雙重身份，所以其對教育資源的配置中具有排他性。但到了市場經濟體制的環境中，市場成為資源配置的主體，政府作用的發揮是需要選定特殊領域的。政府主要通過教育的舉辦和監管來干預教育服務的開展，并且以此作為處置教育資源配置的重要手段。而市場對教育資源的配置是在競爭和資金籌措以及提供教育機會的過程中實現的。在現階段的市場經濟中，市場與政府的資源配置合作效率不夠高是公共政策資源優化配置職能發揮不力的主要表現。

（三）教育行政監督和評價功能不完善

1.缺乏系統的監督體系

我國的教育行政監督立法還不夠科學和完備。（1）《教育監督法》等法律尚未出臺，教育行政監督立法內容少，大多規定散見于政府文件中。（2）《教育督導條例》只是國家法規，立法層級太低，權威性不足，規定內容概括性太強，可操作性不強。

2.社會力量監督匱乏

受諸多客觀因素影響，我國的社會監督力量較為缺乏，社會力量無法與教育行政監督機構形成良好的溝通，從而導致了知情權和決策建議權無法實現。

3.評價體系尚未建立

教育部門對職業教育集團還沒有建立一個公正、合理的評價體系，對地區職業教育集團的發展水平還未做出統一的評價和認定。地方政府在高等職業教育集團化辦學過程中因對現實問題研究不多，制定相關政策不多，導致影響力有限。

四、公共政策在高職教育集團化發展中功能發揮不到位的原因

（一）政府本位思想根深蒂固

（1）管理主體單一。在計劃經濟時期，高等職業院校被看做是主管機構的隸屬關系，因此是由國家職能部門直接進行行政管理的。（2）社會參與性不強。在政府與高等職業院校之間，政府既是管理者，又是投資者和辦學者，多重身份導致政府對高職院校管得較多且二者權責不明，政府“高高在上”的姿態，同時也剝奪了社會組織和民眾的評判資格，讓其失去了對政府服務的評判權。（3）教育行政化。現在我國公辦高等職業院校仍然強調行政級別，這種領導體制在一定程度上就擺脫不了“官僚”機構的弊端。

（二）法制觀念淡薄

我國的高職教育法制建設已經初具成效，但《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》等現行的有關高等職業教育的法律條文中，所涉及的高等職業教育法律條文基本上都是原則性的內容，對程序性的法律解讀猶如鳳毛麟角。除此之外，與高職教育相匹配的法律條文較為匱乏，也使調節過程只能參照其他類似條款和政策解讀來完成。雖然職業教育集團在成立之時都建立了章程，規定了各成員的權利和義務，但國家并未制定相關的法律法規，規定政府、學校、行業、企業等在集團化運作中的權利與義務。

（三）辦學自主權仍有缺失

（1）職業教育集團的組成成員單位多數是公辦職業院校，屬于事業單位，辦學自主權受到一定的限制，與企業、民辦教育機構進行股份制合作受到諸多障礙，缺乏靈活性。（2）隨著高等職業教育集團化辦學的深入發展，有些政府部門的角色還沒有順勢由辦學主體轉變為辦學的統籌者和協調者，對職教集團做出了過多的干涉。

（四）經費投入政策不完善

（1）尚未形成多元投入機制。《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和《國務院關于大力發展職業教育的決定》兩個文件明確了地方政府和企業在職業教育培訓中應投入的資金比例，但是，從2002年至今并未出臺專門針對高等職業教育經費投入的政策與法規。（2）經費政策的落實缺乏監督機制。政府劃撥給高等職業教育的經費，最后使用的方向及數額都沒有嚴格的監督程序。（3）財政配置缺乏公平性。我國職業院校的財政投入主要以省、行業主管部門和地方政府撥款為主，撥款數目因各地經濟發展程度以及地方政府對職業教育的重視程度不同而差異巨大。

五、促進高等職業教育集團化發展的公共政策建議

（一）明確政府定位，增強對職教集團的服務和導向能力

1.明確政府角色定位

政府作為管理者，其重要的職責應通過行政立法，從宏觀角度對高等職業教育進行預測與規劃，制定高等職業教育集團的教育標準，對阻礙職教集團發展的行為給予監督和檢查并建立有效的預警系統；籌集辦學資金，審核討論教學計劃。除此之外，管理方面，政府只對其進行宏觀調控而不再是以前那種面面俱到的管理模式。

2.加強政府宏觀調控能力

政府在高等職業教育集團中進行調控和管理以間接或者宏觀的調控管理模式為主。不對職業教育集團進行直接干預，而是將國家的法律法規和相關的教育政策貫徹到整體改制當中；加強對教育的監督管理和考核評估等環節的建設；明確各個階段的指導方針和發展策略；不斷地協調教育集團各個職能部門和員工之間的利益；明確其職能強化責任與義務的履行。

3.明確政策導向

我國施行市場經濟體制以后，對政府提出了新的要求，政府要加強對于職業教育集團的服務力度，為其未來的發展與建設掌舵導航。政府必須與各個相關聯的部門機關建立聯系，將職業教育集團辦學與本地的經濟實力結合在一起，加強招商引資的力度，以區域經濟水平為基準加強本地的教育集團化辦學，并加強地方政府與企業和學校之間的聯系，擴寬合作的渠道，與多個主體進行聯合，為教育的發展打開大門。

（二）加強法制化建設，保障政府依法治校和職教集團依法辦校

1.制定和完善政府管理職教集團的法律法規

國家應針對我國高等職業教育集團的發展現狀，不斷地完善相關的法律法規并不斷地出臺新的政策，明確學校、政府以及企業之間的職責和任務，使其各司其職。（1）政府應針對企業、學校以及辦學機制的特點以及功能，明確其所應該承擔的責任和履行的義務，根據其在職業教學中的特點和角色進行職權劃分。（2）根據職業教育集團的屬性和功能對各個參與者的權責進行劃分，并依照業務和所遵循的規章制度作為劃分的基本點。（3）進一步延伸職業教育的公益性和盈利性屬性，使其能夠在職業教育集團的發展建設中保持平衡，更加穩健有力。

2.加強教育行政部門的制度建設水平和制度執行力

目前，我國正處于體制改革的深水區，一些教育行政部門及其工作人員受經濟利益驅使，出現了行使權力時置法律于不顧，侵犯學校及受教育者合法權益的事件。要想避免該類事件發生，關鍵在于行政部門的制度建設，要明確行政工作的職能和范圍，做到權責明確，針對考核不達標或者違規亂紀等人要給予嚴厲的處罰。與此同時，要形成有效的考核激勵機制，增強制度執行者的內在動力，提升制度的執行力。

（三）進行教育分權，強化職教集團自主辦學的權力

1.采取合理的分權方式

政府通過行政立法的政策和相關的法律法規對職業教育辦學的權利與義務進行規范，并根據教育發展計劃為職業教育未來的發展進行指導。政府針對于企業的發展與建設制定一系列的政策，并給予財政的支持，從而對其進行宏觀調控。政府通過管理職教集團的教育分權，可以有效實現權力在政府、行業、企業、中介組織和職業院校等主體的轉換，將主要權力下放給社會，構建多中心的權力主體結構，促進民間機構、教育愛好者以及公民對高等職業教育集團化辦學的各方面參與。

2.進行合理分權

為了進一步加強政府對于職業教育集團化辦學的管理，首先需要做的就是建立合理的分權機制，要求政府把握好集權和分權的關鍵節點。要想政府教育管理職能得以充分履行，必須掌控好分權的力度，主要是區分“大權”和“小權”，做到大權集中，小權分散。政府必須集中和強化的權力仍歸屬于政府行使，比如，高等職業教育的發展戰略以及國家下發的教育規劃都需要由政府掌控協調。政府需分散的權力并不是政府不管而是將一些小的職權回歸給職業教育體制，使其能夠在符合實際情況的基礎下行使招生權、管理權以及設置專業權和對外交流權等。政府在管理方面以宏觀的管理模式為主，不能夠參與集團內部的管理事務。

（四）完善公共財政體系，為職教集團健康發展提供資金保障

1.以政府財政撥款為主、社會多渠道籌資為輔

高等職業教育由于自身的準公共物品屬性，勢必在資源配置方面要與政府的相關政策和市場競爭機制相協調。根據“誰受益、誰付款”的原則，政府投入作為職業教育辦學經費的主要來源，有著十分重要的地位。除此之外，職業教育辦學還應該積極走向社會進行招商引資，尋找更多的資金渠道，加強職業教育的建設與發展。作為職業教育轉移支付的主體力量，政府勢必要加大對教學機構的整合和改革力度，進一步協調資源分布不均的狀況，不斷推進職業教育集團化的發展與進步。以經濟支撐為主體、以政策措施為輔佐，加大對辦學的監督與管理。

2.借鑒企業股權的聯結方式，探索辦學投資體制

政府財政作為職業教育發展的核心部分，在此基礎上正逐漸加強建設與市場經濟相協調的職業集團化辦學的投資體系。

（1）政府作為職業教育集團化最強有力的經濟支撐開始逐步在教育機制中獲取股份。（2）職業教育集團化在發展的初期可以借用企業股權的管理模式，與資本市場進行融資，為集團教育化辦學籌備教學資金。（3）政府應該鼓勵教學模式較為成熟的機構和企業以及企業內部所設立的職業學校進行兼并，從而實現相互借鑒學習，加強教育的凝聚力和發展力。

3.完善對貧困學生的資助制度

政府是公共利益的代言人和保障者，應建立健全對于一些經濟條件較為落后的地域的學生貸款機制，最大限度地保證學生能夠順利入學；提供勤工儉學的崗位，減輕學生的生活負擔，對貧困學生提供基本的生活保障；充分利用外資和金融手段促進職教集團的發展或以一定的優惠政策鼓勵社會各界人士、組織團體對貧困學生進行資助與幫助。與此同時，還要進一步完善教學機制的資助項目，提高資助水準，加大資助力度，擴大資助面積，保障貧困學生能夠順利完成學業，獲得一技之長。

實踐說明，職業教育集團化辦學要想獲得長足的發展，勢必依賴于規范有效的政府政策。但實現職業教育集團化辦學首先要有經濟作為強有力的后盾，因此經濟水平的快速提升、產業集群的飛速發展為職業教育集團化辦學提供了豐富的物質保證。當前我們需要總結并借鑒古今中外的辦學經驗，根據世界職業教育發展的趨勢、集團化辦學的規律，科學制定和執行相關公共政策，合理配置和使用職業教育資源，促進高等職業教育集團化辦學健康持續發展。

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作者簡介：金燦，女，漢族，助理研究員，就職于北京交通運輸職業學院，研究方向：公共管理學。