深圳立法嚴管“醫鬧”

王京仔

前不久，歷經兩年四審的《深圳經濟特區醫療條例》（以下簡稱《條例》）終于經深圳市人大常委會表決通過，將于2017年1月1日起實施。作為我國首部地方性醫療基本法規，深圳在全國率先把醫改納入到法治化軌道，針對“醫鬧”滋事的社會痛點，進行了醫療秩序與糾紛處理的詳細規定。

惡性“醫鬧”事件持續頻發

“我至今還記得那記耳光。”5年前的一記耳光，給剛剛投身護士行業的李琳（化名）潑了一盆冷水。

只因患兒父親不愿候診，當時作為導診護士的李琳就遭到這場無妄之災，“父親抱著發燒的孩子進來就要求立刻看醫生，由于當時患兒較多，我就讓其稍等一下。”李琳回憶那天的情形，誰知她話才出口，患兒父親就情緒激動地開始罵人并上前打了她一巴掌。

“我當時只能傻傻地被其他護士拉走，以免更加刺激家屬的情緒。”已經在湖南一家二甲級醫院工作5年的李琳，說到面對患者一方的謾罵行為，表示依然只能被動地接受。

其實，李琳只是廣大醫務工作者的一個縮影，近年來“醫鬧”成為輿論熱議的問題，性質惡劣的“醫鬧”、暴力傷醫事件也屢屢見諸報端。

2016年3月14日，深圳龍崗區平湖人民醫院發生一起“醫鬧”案件。患者家屬組織十余人在平湖人民醫院大廳內舉橫幅、燒紙錢，推搡毆打包括主治醫生在內的多名醫護人員，并強迫主治醫生下跪燒紙錢。隨后，深圳警方以涉嫌尋釁滋事罪對相關人員刑事立案。

據統計，2010年，全國“醫鬧”事件共發生17243起，比5年前多了近7000起；而2013年僅前8個月，全國傷醫事件已達2240件，比2012年全年的1865起還多20%。

長期參與維護醫師權益工作的中國醫師協會法律事務部主任鄧利強指出，“醫鬧”是醫療糾紛極端的表現形式，其影響了正常的醫療秩序和社會秩序，危害性有目共睹。

2016年5月27日，中國醫師協會發布了《中國醫師執業狀況白皮書》，這份白皮書的調查顯示，近6成的醫務人員受到過語言暴力，13%的醫務人員受到過身體上的傷害。

傷醫事件的更大后果是，越來越多的醫生對執業環境不滿。白皮書調查數據顯示，在2014年的調查中，近七成醫務人員不希望或絕不希望子女從醫。

“醫院被砸”“醫生被逼下跪”“患者與醫生同歸于盡”等字眼不斷刺激著人們去發問，究竟該如何治理醫鬧？

其實，面對日益頻發的暴力傷醫害醫惡性案件，為了化解醫患矛盾，尤其是破除“醫鬧”難題，相關部門近年來曾陸續出臺過不少文件。

2012年4月30日，原衛生部、公安部聯合發布《關于維護醫療機構秩序的通告》，明確表示今后，“醫鬧”、號販將受治安處罰甚至被追究刑責；

2013年10月12日，國家衛計委、公安部聯合下發《關于加強醫院安全防范系統建設的指導意見》，提出各級醫療衛生機構要設立專職保衛機構，明確“按照20張病床1名保安”標準配備醫院保安數量；

2014年4月24日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國家衛計委聯合公布《關于依法懲處涉醫違法犯罪維護正常醫療秩序的意見》，明確對6類涉醫違法犯罪行為將依法懲處。

2015年8月底，“醫鬧入刑”，并于當年11月1日正式施行。但盡管相關制度規定接連出臺，醫療場所的惡性傷害案件卻依然頻發。據不完全統計，僅2016年一二月間，媒體公開報道的擾亂醫療秩序、暴力傷醫等醫鬧事件就超過40起。

明確醫療機構為公共場所

面對頻頻發生的“醫鬧”事件，醫療界有聲音指出，醫院秩序保護不力與立法沒有將醫院列為法定“公共場所”有很大關系。

2014年3月6日，神經外科醫學權威、全國政協委員凌鋒教授就曾提交“緊急提案”，建議將醫療機構列為公共場所進行安保，盡快出臺《醫療機構治安管理條例》，并修改《治安管理處罰法》第23條，將醫療機構列入公共場所范疇進行管理，而不再是內保單位。

“醫院到底算不算公共場所？”這其實也是多年來爭議不斷的話題。

消防法對于公眾聚集場所的規定中，并不包含醫院，而是將“醫院的門診樓、病房樓”包含在除公眾聚集場所以外的人員密集場所中。而《治安管理處罰法》第23條，對公共場所界定為車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或其他公共場所，醫療機構亦不在其中。

在安保問題上，醫院作為事業單位，遵循國務院發布的《企業事業單位內部治安保衛條例》，是內保單位，由內部保衛負責日常安全。

但在深圳市此次頒布的《條例》中，突破了以往的框架，明確界定醫療機構為公共場所。《條例》第47條明確規定了“醫療機構執業場所是醫療機構提供醫療服務的公共場所”，要求公安機關應當維護醫療機構的治安秩序。

中國政法大學刑法學教授阮齊林告訴記者，將醫療機構界定為公共場所是沒有問題的，其本身就是不特定的社會公眾出入就醫的場所。

據阮齊林介紹，涉及公共場所的法律主要有刑法和治安管理處罰法，而公共場所性質的界定，就會使醫療機構受到更為特殊的保護，相關“醫鬧”行為將可能適用治安管理處罰法和刑法中有關公共秩序的條文。

鄧利強也認為，醫療機構毫無疑問是公共場所，其性質的明確對于打擊醫鬧提供了更強有力的法律保障，不僅在安保責任上與公安機關緊密掛鉤，同時在影響本地區治安指標評議的情形下，公安機關對于其維護力度要較以往更強。“但不能推卸單位自身治安保障的第一責任，不能全部依靠公安機關處置。”他指出。

在機構性質予以創新的同時，關于“醫鬧”禁止的情形，《條例》則沿襲2014年《關于依法懲處涉醫違法犯罪維護正常醫療秩序的意見》，以羅列的方式明確了5類嚴禁的涉醫違法犯罪行為：

第一，實施暴力或者以暴力相威脅、要挾醫療機構，實施敲詐勒索，或者在醫療機構尋釁滋事；第二，聚眾鬧事、圍堵醫療機構，強占或者沖擊醫療機構執業場所；第三，侮辱、威脅、恐嚇、謾罵、傷害醫務人員和醫療機構其他工作人員，或者非法限制其人身自由；第四，盜竊、搶奪、故意損毀、隱匿醫療機構的醫療設施及病歷、檔案等重要資料；第五，其他擾亂醫療機構正常秩序、威脅醫務人員和醫療機構其他工作人員人身安全的行為。

在以往的涉及“醫鬧”事件執法過程中，“讓公安機關的基層處警人員去判斷哪些是合理維權，哪些是應打擊的情形，超過了他們的判斷能力，就可能出現打擊不力的情形。”鄧利強向記者介紹，現在明確了禁止情形，不僅更有利于執法，也切實做到依法二字。

在深圳市衛計委召開的主題沙龍上，深圳市福田區蓮花派出所所長伍建軍也證實了這點，他表示《條例》發布以后，明確了患者不能在醫院做的行為，禁止的，不可為的行為，執法就有了法律依據。“這里面最重要的擾亂公共秩序罪，以前（醫院）不是公共場所沒辦法定，現在你去的是公共場所就要處理，法律明確規定了，對我們是一件好事”。

“堵”和“疏”配套治理

鄧利強指出，打擊“醫鬧”行為固然重要，但是解決“醫鬧”問題不能一味靠“堵”，也要靠“疏”。“醫鬧”行為是醫患糾紛的極端化，而醫患糾紛的產生，很多時候源于醫患雙方溝通障礙和信息不對等產生的不信任。

2002年9月1日起公布施行的《醫療事故處理條例》中規定了三種醫療事故的糾紛解決方式，即：醫患雙方當事人協商、衛生行政部門調解和民事訴訟。

此后，我國又建立了醫療糾紛人民調解制度。自2006年，上海成立首家醫患糾紛人民調解委員會，試水醫患糾紛人民調解制度后，各地開始紛紛嘗試這一制度，為醫患矛盾提供一個緩沖平臺。

截至2013年，全國有30個省（區、市）和新疆生產建設兵團出臺了醫療糾紛人民調解的規范性文件；到2014年5月，全國已建立醫療糾紛人民調解委員會3396個，共有人民調解員2.5萬多人，調解組織和隊伍建設不斷發展。

深圳《條例》舍棄了基本名存實亡的醫療糾紛行政調解方式，在規定了自行協商、人民調解組織調解、訴訟方式之余，更增加了仲裁途徑，“當事人可以選擇向醫患糾紛仲裁機構申請仲裁”。

參與了《條例》征求意見的鄧利強表示，在過去的方式足以滿足醫療糾紛解決要求的情形下，暫不論其必要性，深圳仍不惜耗費社會資源，又開辟仲裁這一新的權力主張途徑以供選擇，為解決“醫鬧”問題提供了強有力的體系支撐，“沒有理由去鬧了”。

由于一些醫鬧行為、醫療糾紛均與病歷有關，《條例》在保障患者的權益上作了細化的規定：“患者或者其代理人、死亡患者法定繼承人或者其代理人有查閱或者復印、復制病歷的權利”。“對已完成的病歷，醫療機構應當在正常工作時間六小時內提供查閱或者復印、復制服務”。

鄧利強指出，《條例》對過去醫療糾紛中的模糊地帶，明確給予了醫方應積極履行的義務，保障了患者的權利，為糾紛解決提供了法治保障，并采用了綜合措施為解決“醫鬧”問題作出努力，但要從源頭上解決“醫鬧”問題還要取決于醫改。