構建良性的多元共治模式

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。本刊刊登四位學者圍繞“如何讓治理更有水平”主題的對話，旨在總結三年來國家治理方面的成效和經驗，為實現更高水平的治理建言獻策。

充分發揮法治的引領、規范和保障作用

■法治是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八屆三中全會以來，我國法治建設加速推進，全面依法治國成效突出。能否談談法治與治理的關系，以及如何充分發揮法治在治理中的引領、規范和保障作用？

董振華：現代國家治理的基本特征就是法治化。一個國家要實現良好治理，關鍵是要逐步形成一套符合規律、有效管用的法律體系，并予以切實執行。

當前，改革正步入深水區。以法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優勢來凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益和訴求，這是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

燕繼榮： “沒有規矩不成方圓”，這種常識性的表述，說明了規則以及依據規則而實行治理對于人類社會秩序的重要意義。一個國家不論采取何種制度，關鍵是要處理人民—社團—政黨—政府的關系，這些關系的理想形式和理想準則作為社會共識，主要通過法律的形式固定下來。現代文明治理的底線就是法治。法治底線不明確或不堅挺，社會道德水準就會不斷下沉，既有的道德體系就難免出現不同程度的塌陷和崩潰。

重振法治功能，發揮法治在國家治理中的引領、規范和保障作用，首先要在執政者層面形成規則和程序意識；其次要確立憲法和法律的權威和尊嚴；再次要在普遍規范個人、社團、政黨等所有社會主體行為的同時，特別規范公共部門的行為，并對之實施嚴格的法治約束，使之發揮率先垂范作用。

■十八屆三中全會以來，我國法治建設加速推進，全面依法治國成效突出，發揮了哪些作用？

龔維斌：從社會治理的角度來看，十八屆三中全會以來，主要通過以下幾個途徑發揮法治的作用：一是加快法律法規的立改廢進程。例如，制定了《國家安全法》《反恐怖主義法》《慈善法》等，修訂了《食品安全法》《安全生產法》《勞動合同法》等重要法律，同時清理了一批過時的法律法規。二是加大依法治理的力度。如上海市依據《突發事件應對法》和《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》等有關法律法規，對在上海外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件中負有相關責任的黃浦區委、區政府進行了問責，這是《突發事件應對法》頒布實施后第一次依據該法進行突發事件調查處理的案例。三是增強全社會的法治意識。推動政府官員依法辦事，增強普通群眾學法、守法和依法維權的意識和能力。

鄭長忠：十八屆三中全會以來，我國法治建設對國家建設與國家治理起到以下幾方面作用：一是增強了以憲法為核心的法律體系的權威性，使國家治理體系與治理能力現代化獲得法治依托。二是使全面深化改革的成果得以轉化為中國特色社會主義國家建設的新的發展內容，推動了國家治理體系與治理能力現代化。最近，關于網絡約車的新規出臺，就是適應網絡社會發展，推動深化改革的成果轉化為治理新規范的體現。三是將全面深化改革納入法治軌道，使改革能夠獲得法律授權，從而保證了秩序建構與改革發展之間的關系能夠有機統一。通過法律授權推動自貿區建設就是一個典型案例。

構建多元主體協同治理新格局

■從“管理”到“治理”，一字之差體現了執政理念的飛躍。請結合實踐，闡述如何充分尊重人民群眾主體地位，調動社會各方面力量參與國家治理。

董振華：我國的治理模式要從傳統的管理向多元治理轉變，就必須把群眾觀點、人民利益標準內化為治國理政的核心價值，充分尊重人民群眾主體地位，積極調動社會各方面力量參與治理。第一，要建立密切聯系群眾、吸收群眾意見、發揮群眾力量的長效機制，將群眾在利益表達、政策制定與評價等過程中的參與主體地位予以落實。第二，要在社會治理中激發社會組織的活力，鼓勵社會組織承擔適合的公共服務和其他事務，支持志愿組織發展以彌補部分政府“缺位”問題。第三，要在社會治理中充分發揮市場的力量，釋放群眾的積極性、主動性和創造性。第四，要在社會治理中發揮群眾的監督和評估作用，把對公權力機構及工作人員的監督納入制度體系。

燕繼榮：從字面上講，“管理”建立在管理者和被管理者二分的基礎上，強調的是管理者主體的意志和行為效果，而“治理”是以問題為導向，關注社會問題的有效解決。從現實情況來看，管理的主體主要是公共部門，集中體現為政府管理，而治理的核心理念是多元共治。

自十八屆三中全會將“治理”概念提升為執政黨的施政理念以來，多元共治、協同治理的原則得到了廣泛推廣和應用，尤其是在基層社會治理、基層公共服務供給、基層公共設施建設等方面，開通了公民個人和團體、社會組織、社會企業廣泛參與的渠道，為確保人民群眾的主體地位提供了更多的實現途徑。比如，建立多樣化的協商民主制度、公共設施和公共服務的PPP模式、公益組織孵化制度、城市社區的自治化建設、農村社區的組織化自助化建設等。本著多元共治、協同治理的精神，推進政府乃至整個國家治理體系的改善，應該是全面深化改革堅持的方向。

■十八屆三中全會以來，從管理向治理轉變的努力主要體現在哪些方面？

龔維斌：我認為，主要體現在四個方面：一是改革社會組織管理體制，分類推進社會組織發展。去年《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的頒布實施，標志著傳統的社會組織管理體制改革邁出實質性步伐。二是大力推進以簡政放權為核心的行政體制改革，轉變政府職能，正確處理市場、政府和社會三者的關系。2013年9月，國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對于培育和發展社會組織、提升公共服務質量、創新基層社會治理方式、轉變政府職能、激發社會活力具有重要意義。三是改革以共青團、婦聯和工會為代表的群團組織，發揮其在社會治理中的重要作用。去年7月，中央召開黨的群團工作會議，提出群團工作要以群眾為中心，讓群眾當主角，要積極聯系和引導相關社會組織。四是進一步健全城鄉居民自治組織，深入推進基層群眾自治。

鄭長忠：社會發展的重要表現之一就是開始實現自我組織化。隨著互聯網技術的發展，組織化更為便利。同時，人民群眾對自身的需求與滿足這些需求的方式也更為了解。因此，必須充分尊重人民群眾主體地位，充分發揮多元主體在社會治理中的作用，整合社會治理資源，形成多元治理結構。比如，志愿者組織以及其他類型的社會組織在社會參與積極性方面較強，在提供社會服務的專業性上都有較高水準，應充分發揮這些組織在社會參與中的作用。

完善現代政府治理體系

■簡政放權、權力清單、“互聯網+”政府治理……十八屆三中全會以來，政府職能加快轉變，政府治理駛入快車道。請談一下政府在治理中的角色定位及如何構建現代化的政府治理體系。

董振華：政府職能轉變的關鍵是做到有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會提供“公共服務”，其目的在于實現政府的“廉潔、透明、高效、權威”，進一步加強和改善政府的服務功能。面對新形勢、新任務，全面正確履行政府職責，既要減權限權，也要用好權力、實現有效的政府治理，增強政府執行力和公信力，建設廉潔高效、人民滿意的政府。

要切實轉變政府職能，簡政放權、放管結合、優化服務改革既是激發市場活力和社會創造力的關鍵之舉，也是反腐倡廉的治本之策；全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，讓人民群眾更好地了解政府、支持政府、監督政府；加強政府誠信建設，增強政府的公信力和權威性；建立健全獎懲分明、促進勤政廉政的有效機制，確保重大決策部署落實；完善制度，強化監管，要扎牢制度籠子，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

燕繼榮：政府作為現代國家的公共管理和公共服務機構，它通過提供制度供給、維護法治秩序、組織公共工程、提供公共管理和服務、保障公民權益等職能，成為國家治理體系中的重要角色。

政府的工作可以分為兩個方面，一是管好社會，二是管好自己。現代政府遵循民主、責任、法治、開放等原則，來實現自我管理和社會管理。十八屆三中全會以來，中國政府進行了一系列改革：針對原有政府管理的“全能主義”特征，推行了簡政放權、活化社會的改革；針對政府“缺位、錯位、越位”等不足，推行了權力清單制度；針對政府權力機關及政府官員以權謀私、與民爭利、徇私枉法等不良行為，推行了法治政府、預算公開、第三方評估等改革。

今后，還要繼續堅持這些改革方向，進一步加大改革力度。同時，還應該圍繞優化管理、便捷服務、提高政府公信力分步推出新的改革舉措，尤其是針對民眾長期關注事務領域的管理，要逐一拿出切實的改善方案。

龔維斌：簡政放權、權力清單和“互聯網+”政府治理等都是十八屆三中全會以來推進政府治理現代化的積極探索和實踐。簡政放權和權力清單是相輔相成的，兩者都是轉變政府職能的重要手段和內容，而“互聯網+”政府治理則是政府主動利用現代信息科技手段創新政府服務管理方式變革的重要舉措，致力于“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”。政府還積極推進商事制度改革，實行一照一碼、“三證合一”和多證合一；加大政府信息與政務公開力度，積極回應群眾的合理訴求；加強行政督察、探索實行政策落實情況第三方評估，檢查和推動改革發展政策的有效落地；加大行政問責力度，對不作為、亂作為的懶政亂政現象進行治理。

但是應該看到，構建廉潔、透明、高效、權威的現代政府治理體系，實現政府治理能力現代化，需要一個較長的過程。

鄭長忠：如何使政府得到人民認同以及如何推動有效運行，是政府建設與發展的兩大任務。市場經濟的發展與網絡社會的到來，標志著中國社會已經進入了雙重構建階段——一方面是現代國家與現代社會發展進入了全面推進階段，另一方面網絡社會發展已經進入了迅猛發展階段。這就要求，政府治理體系建設與發展的兩大任務，不僅要適應前者發展需求，而且還要遵循后者發展邏輯。因此，在建構有效性上，要適應市場與社會發展的要求，推動簡政放權、建立權力清單，還要遵循網絡社會發展邏輯，推動“互聯網+”政府治理。在建構認同性上，一方面要遵循現代政府的原則，在制度上為廉潔與透明奠定基礎，另一方面還要利用網絡社會的條件，在技術上使廉潔與透明得以實現。比如，通過電子政務發展推動政府治理能力的提升；積極運用網絡技術，為反腐敗與推動透明政務創造條件。