環境監測監察垂直管理改革問題與對策研究

聶順利+楊振剛

摘 要：實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，這是對我國現有環境管理體制的一項重大改革，文章深入分析研究“垂直管理”的問題與對策，推行“垂直管理”制度關鍵是加強地方黨委及政府的環境質量責任、破除地方保護主義對環境執法的橫加干預，解決市、縣環保監察執法機構與同級環保部門之間的工作銜接溝通、加強環境執法隊伍建設。

關鍵詞：環境；監測；監察；垂直管理；地方保護

中圖分類號： X32 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）34-58-2

0 引言

黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，這是我國環境管理體制的一項重大改革。在生態環境日益惡化、環境執法遭遇地方保護干擾、 環境監管流于形式，環保執法壓力山大的嚴峻形勢下、環境監管體制亟需優化改革。

1 環境監管現有體制的地方政府屬地條塊管理的弊端

目前我國環境管理以屬地為條塊的管理制度存在著嚴重的問題：一是現有制度對地方黨委及政府的環境質量責任缺乏有效監督，二是對地方保護主義對環境監測數據弄虛作假、環境監察執法橫加干預束手無策，三是市縣屬地之間甚至省域之間對環境責任相互推諉、逃避責任沒有制度約束，四是地方環保機構隊伍技術力量薄弱，人員嚴重不足，難以承擔環保監測監察這樣對人員專業技術要求高，需要熟練掌握專業設備的任務。

2 環境監測監察執法垂直管理改革核心思想

實行環境監測監察執法垂直管理，首先從體制設計上解決地方保護主義干預，對地方政府及相關部門的環境質量責任進行強化監督問責，省市縣生態環境質量監測、調查評價和考核由省環保部門統一負責，確保環境質量監測數據統一真實有效。現有市級環境監測部門改為省環保部門派駐市環境監測部門，由省環保部門直接管理，人員和工作經費由省環保部門承擔，領導班子成員由省環保廳任免；主要負責人擔任市環保部門黨組成員，事先征求市環保局意見，其目的就是將現有體制環境質量責任的市縣內部監測、監察轉變為省級統一檢測監察，加強監督的權威性，強化地方政府質量責任，新環保法強調生態環境質量地方黨委和政府主體責任、“一把手”主要責任，“一崗雙責”和領導干部目標責任考核制度，“垂直管理”改革正是適應了新環保法的總體思路。

其次縣級環境監察機構隨縣環保局上收到市環保局，工作重心調整為執法監察，人員和工作經費由市級承擔，形成市統一管理行政區域內的環境執法，強化執法的獨立性，強化企業排污到打擊執法力度。

生態環境建設是一個涉及多領域多部門統籌協作，共同管理的綜合工程，實行環境監測監察執法垂直管理在強調環境執法的獨立性、權威性的同時，更要加強環境主管部門與其他相關部門的溝通銜接，明確相關部門環境保護責任。“垂直管理”體制改革試點省份要求工業、農業、林業、國土資源等相關部門制定各自環境保護責任清單，明確各相關部門在工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾處理、國土資源開發環境保護、機動車船污染防治、自然生態保護等方面的環境保護責任，按職責開展監督管理，形成齊抓共管、相互促進的環境保護新局面，地方各級黨委和政府要把環境保護考核評估結果納入部門績效考核。

從省人大對各個市縣新環保法執行過程的調研評估報告看，環境污染排放標準及環境質量標準的統一，監測數據的準確統一，環境違法的科學規范取證是問題的關鍵，地方保護羈絆，環境違法取證專業技術人員、設備的嚴重不足，嚴重阻礙著環保法的有效實施，沖破地方阻力、科學取證，增強環境監測監察執法的獨立性、公正性，“垂直管理”不失為一種行之有效的制度。

這項制度的實施涉及新舊體制機制銜接的諸多問題，地方政府環境質量責任、權力的明確問題，環境監測監察，環境投訴任務分工及相互間溝通連接問題，人員編制 、工資待遇、經費設備配備等問題。只有認真研究中央政策的深刻內涵，結合地方環境監管的實際情況，科學組織、大力推行，才能使這項制度在試點實施過程中高效運行。

3 對環境監測監察執法垂直管理改革的正確認識

根據深入實地的調研及網絡匯總情況，對環境監測監察垂直管理持有懷疑及擔心的主要問題有：

一是環境監測監察執法體制改革削弱了市、縣人民政府對本行政區域的環境質量責任，與新環保法中要求的地方政府對環境質量負總責相矛盾。

有人認為實行垂直管理后，市、縣環境監察支隊、大隊脫離了同級環保部門的管轄，縣級環保局也變為市級環保局的派出機構，市、縣人民政府對環境的監測監察職責被上交省環境主管部門，地方政府缺失了監測和檢察，就像缺失了眼睛和手臂，這樣還怎么保證縣級以上地方環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作的監督管理。

不難看出這是對監測監察執法垂直管理制度改革的片面認識及偏見，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度與新環保法及相關環保政策并無原則性沖突，與環保法要求的“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”也無矛盾。

市縣環境監測監察職權雖然上收，但由省環保部門統一檢測的數據更加準確真實，通過建立監測數據共享系統，建立環境監測大數據平臺，完全彌補了地方環境監測技術力量薄弱的問題，對加強地方政府環境質量責任提供了有力的保障，通過市環境主管部門整合市縣環境監察執法力量，加強技術支持，人才培訓、加強監察執法的有效實施，打擊企事業單位違法排污，這恰恰是加強了地方政府環境執法力量，只是執法主體的主管部門上收到省市環境主管部門，結合國辦近日印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出的加強地方黨委政府及其相關部門環保責任的明確和落實，加強對地方黨委政府以及相關部門環保責任落實的監督檢查和責任追究，市、縣人民政府對本行政區域的環境質量責任被提高到一個新的高度，對環境質量責任的落實執行有更加積極的意義。

二是現有體制下，市縣環境監察支隊、大隊作為同級環保部門的組織機構是在市、縣環保局的統一安排下工作，其監察執法圍繞環保局工作重心進行，與環保局其他組織機構的業務工作協同配合，實行“垂直管理”后，市縣環保監測監察執法機構與同級環保部門之間的工作銜接，任務、責任、權力劃分需深入研究。環境執法是一項涉及多領域、多部門的綜合性工作，環境執法權分散于各相關部門，在實施新環保法中，查封扣押等行政強制措施實施的保障、行政拘留等行政處罰的執行、環境違法犯罪的強制執行，都需要本地司法機關的協助，環境監察執法需在各級各部門共同參與下才能完成，如何加強橫向聯合執法，需要深入研究。

還有原來屬于環境監察機構的環境信訪受理與處理的職能如何劃分也要加以研究。

根據《指導意見》，試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。從形式上看環境監察機構設置在市環境主管部門，與同級環保部門之間工作關系并沒有變化，只是身份為省級環保部門的代表，其工作任務是對省（自治區、直轄市）及所轄各市縣生態環境質量監測、調查評價和考核，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環保廳（局）任免，可以看出監測監察部門只是其主管、經費提供改為省環保廳了。

現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，配備調查取證、移動執法等裝備，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車。可以看出新體制下的環境監察有兩大職責：督查和執法，即通過考察評估監督地方政府及環境主管部門的環境質量責任落實、執行情況，縣級環境監察部門重點是執法，即對企事業各單位的違法排污進行檢查執法。

三是市、縣（市、區）環保監察執法機構垂直管理后監測監察專業技術人員，技術設備嚴重不足及人員編制、待遇的問題。

結合體制改革和事業單位分類改革，逐步將目前仍為事業機構、使用事業編制的市縣兩級環保局轉為行政機構，使用行政編制，加強環境監測監察技術人員的技術培訓，條件成熟的地區也可推行環境監測的社會化、專業化服務，實行政府購買服務的方式，關鍵是要培育技術人才力量雄厚、信譽可靠、社會責任感強的環境監測公司。

為促進垂直管理改革試點的有效推行還必須建立健全議事協調機制，建立健全信息共享機制。

參 考 文 獻

[1] 馬軍惠.中國政府環境保護管理體制的改革完善研究[D].西北大學，2008.