中國(guó)從稚嫩走向自信成熟

穆忠和見(jiàn)證了我國(guó)入世這15年的發(fā)展。他從南開(kāi)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究所碩士畢業(yè)之后，于2001年進(jìn)入外經(jīng)貿(mào)部（商務(wù)部前身）工作，隨后在商務(wù)部世貿(mào)司工作，負(fù)責(zé)包括談判在內(nèi)的WTO相關(guān)事務(wù)，可以說(shuō)把自己的黃金歲月奉獻(xiàn)給了中國(guó)的WTO事業(yè)。雖然2015年他離開(kāi)了商務(wù)部，并于2016年9月進(jìn)入德恒律師事務(wù)所工作，但依然密切關(guān)注中國(guó)與WTO的發(fā)展動(dòng)態(tài)，并努力從律師的角度繼續(xù)為中國(guó)參與WTO事業(yè)做出自己的貢獻(xiàn)。

中國(guó)成為WTO規(guī)則的最大受益者之一

回憶當(dāng)時(shí)中國(guó)加入WTO的談判，作為親歷了中國(guó)加入WTO及多哈回合談判的一名WTO“老兵”，穆忠和感慨萬(wàn)千：“毋庸諱言，當(dāng)年對(duì)于中國(guó)是否應(yīng)該加入WTO，國(guó)內(nèi)是存在許多不同聲音的。如果當(dāng)時(shí)沒(méi)有黨中央和國(guó)務(wù)院的果斷決策，可能中國(guó)加入WTO還要推遲很長(zhǎng)時(shí)間。”事實(shí)勝于雄辯，中國(guó)加入WTO 15年來(lái)在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域取得的巨大成就，有目共睹，足以證明中國(guó)加入WTO決策的正確性。除經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的成就之外，穆忠和認(rèn)為，加入WTO還給中國(guó)帶來(lái)了以下幾個(gè)方面的積極影響：

一是提升了中國(guó)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的能力。首先，由于加入WTO促進(jìn)了中國(guó)貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和綜合國(guó)力大幅提升，從而為中國(guó)增強(qiáng)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，經(jīng)過(guò)艱苦而漫長(zhǎng)的入世談判以及入世后的多哈回合談判，中國(guó)政府積累了寶貴的談判經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的談判人才，為中國(guó)今后更加深入地參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定提供了經(jīng)驗(yàn)積累和人才儲(chǔ)備。

二是增強(qiáng)了中國(guó)各級(jí)政府部門(mén)與公民的規(guī)則意識(shí)。WTO協(xié)定是所有成員通過(guò)談判達(dá)成并約定共同遵守的一套國(guó)際規(guī)則。與其他國(guó)際組織不同，WTO所有成員都通過(guò)接受“反向協(xié)商一致”條款而自愿接受了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)制管轄與執(zhí)行，使WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)而使WTO規(guī)則具備了“牙齒”。加入WTO使中國(guó)政府部門(mén)、企業(yè)和個(gè)人真實(shí)地感受到了國(guó)際規(guī)則的約束性，同時(shí)也享受到了國(guó)際規(guī)則帶來(lái)的紅利，從而提升了自覺(jué)遵守規(guī)則、積極利用規(guī)則的意識(shí)。

三是“鎖定”了中國(guó)改革開(kāi)放的制度性成果。一國(guó)政府通過(guò)對(duì)等談判的方式把改革開(kāi)放承諾納入國(guó)際協(xié)定，意味著承擔(dān)了履行承諾的國(guó)際義務(wù)，換言之，該國(guó)的改革開(kāi)放承諾被國(guó)際協(xié)定“鎖定”，從而更具穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性。相比之下，對(duì)于未納入國(guó)際協(xié)定的單純的自主開(kāi)放措施，由于不受國(guó)際義務(wù)約束，可以通過(guò)行政程序較為輕易地進(jìn)行修改甚至出現(xiàn)倒退，從而使這些措施處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于保護(hù)改革開(kāi)放成果。因此，加入WTO給中國(guó)帶來(lái)的一個(gè)重大積極影響，就是“鎖定”了中國(guó)改革開(kāi)放的制度性成果，確保了中國(guó)的改革開(kāi)放只能前進(jìn)，不能倒退。當(dāng)然，這種“鎖定”是階段性的，隨著中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷深入以及WTO多邊貿(mào)易談判的進(jìn)展，中國(guó)還需要把更高層次、更寬領(lǐng)域的改革開(kāi)放措施通過(guò)國(guó)際協(xié)定不斷加以“鎖定”。

回顧這15年，中國(guó)對(duì)WTO參與和表現(xiàn)大概經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段是抓緊學(xué)習(xí)與適應(yīng)規(guī)則階段。入世之初，與歐美等WTO老手相比，中國(guó)還顯得比較稚嫩，對(duì)于WTO規(guī)則基本上處于加緊學(xué)習(xí)的狀態(tài)。從當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)迅速掀起的WTO研究熱潮即可見(jiàn)一斑。第二個(gè)階段是學(xué)有所成、嘗試?yán)靡?guī)則階段。這期間，中國(guó)政府部門(mén)、學(xué)術(shù)界及律師界對(duì)WTO 規(guī)則的理解有所深化，嘗試運(yùn)用WTO爭(zhēng)端機(jī)制，解決與其他WTO成員的貿(mào)易糾紛，維護(hù)本國(guó)利益。第三個(gè)階段，中國(guó)走向了自信與成熟。主要表現(xiàn)是，中國(guó)成為了WTO多邊貿(mào)易談判的核心成員，在爭(zhēng)端解決機(jī)制中也表現(xiàn)得更加游刃有余。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力有待進(jìn)一步激發(fā)

在充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)加入WTO及后續(xù)參與WTO事務(wù)中取得巨大成績(jī)的同時(shí)，穆忠和認(rèn)為必須冷靜客觀地反思工作中的問(wèn)題。概括而言，主要有以下幾點(diǎn)不足之處：

一是缺乏有效的利益損失補(bǔ)償機(jī)制，削弱了持續(xù)對(duì)外開(kāi)放的動(dòng)力。我們說(shuō)對(duì)外開(kāi)放可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并且增進(jìn)人民的福祉，如果從國(guó)家層面和宏觀角度來(lái)觀察，這個(gè)觀點(diǎn)肯定沒(méi)問(wèn)題并且已經(jīng)被實(shí)踐所證明，但如果從某個(gè)具體的產(chǎn)業(yè)、部門(mén)和群體的角度來(lái)看，情況并非如此，一項(xiàng)具體的開(kāi)放措施往往導(dǎo)致一部分人受益而另一部分人受損。比如，降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅會(huì)使農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)和消費(fèi)者受益，但同時(shí)可能會(huì)損害部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。我國(guó)目前尚未建立專門(mén)的機(jī)制來(lái)補(bǔ)償因?qū)ν忾_(kāi)放而對(duì)部分群體利益造成的損失。這一方面有失公平與正義，同時(shí)也引發(fā)了這部分群體對(duì)實(shí)行開(kāi)放政策的不滿甚至抵制。因此，無(wú)論是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，還是為爭(zhēng)取這些利益受損群體對(duì)進(jìn)一步開(kāi)放的支持，中國(guó)都有必要盡快建立對(duì)外開(kāi)放利益損失補(bǔ)償機(jī)制。

二、部分領(lǐng)域改革滯后，使我們?cè)诓糠侄噙咁I(lǐng)域陷于被動(dòng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)加入WTO 15年來(lái)，根據(jù)自身所做的承諾，進(jìn)行了全方位的改革，取得了舉世矚目的發(fā)展成就。但隨著履行入世承諾壓力的逐步減小，加之既得利益者的保守立場(chǎng)，部分領(lǐng)域的改革已出現(xiàn)滯后。以國(guó)企改革為例，盡管黨中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列加快國(guó)企改革的政策，相關(guān)部門(mén)也付出了巨大努力加以推動(dòng)，但在具體執(zhí)行層面，制約國(guó)企發(fā)展的一些根本性問(wèn)題如決策機(jī)制問(wèn)題、激勵(lì)不到位問(wèn)題等依然沒(méi)有得到有效解決。這種狀況導(dǎo)致我國(guó)在應(yīng)對(duì)WTO反補(bǔ)貼、加入《政府采購(gòu)協(xié)定》等領(lǐng)域面臨巨大壓力。當(dāng)然，國(guó)企改革滯后帶來(lái)的更嚴(yán)重的負(fù)面影響是抑制了市場(chǎng)配置資源機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了資源配置效率，壓抑了中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在動(dòng)力和活力的發(fā)揮。

三、缺乏前瞻性研究與布局，未能充分響應(yīng)快速變化的企業(yè)訴求。毋庸置疑，加入WTO以來(lái)，中國(guó)在WTO學(xué)術(shù)研究方面取得了重大的進(jìn)步，為政府部門(mén)開(kāi)展WTO談判等工作提供了有力的支撐。但我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的WTO研究在前瞻性和宏觀格局方面還有很大的提升空間。以電子商務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔M管學(xué)界對(duì)于該領(lǐng)域涉及的國(guó)際規(guī)則問(wèn)題已有所關(guān)注與研究，但與行業(yè)的發(fā)展速度和企業(yè)界對(duì)于國(guó)際規(guī)則的訴求相比，仍顯得相對(duì)滯后。

中國(guó)應(yīng)積極引領(lǐng)全球治理體系變革

隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展，目前WTO的熱度有所下降，特別是多哈回合談判進(jìn)展艱難，久拖不決，讓很多人對(duì)WTO失去了信心，甚至懷疑多邊貿(mào)易體制未來(lái)在全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展中的作用和地位。

不過(guò)，穆忠和卻坦言：“我對(duì)WTO是有信心的。WTO在全球范圍建立的多邊貿(mào)易規(guī)則體系未來(lái)將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的作用。”隨著中國(guó)綜合國(guó)力的不斷提升以及參與WTO事務(wù)能力與經(jīng)驗(yàn)的逐漸積累，他表示，有理由期待中國(guó)在WTO舞臺(tái)上會(huì)表現(xiàn)得更加出色。

如今中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、第一貨物貿(mào)易大國(guó)，未來(lái)在WTO該何去何從，穆忠和進(jìn)行了深入的思考，并提出了中肯的建議。他認(rèn)為，從宏觀和戰(zhàn)略角度來(lái)講，中國(guó)對(duì)WTO的參與應(yīng)當(dāng)放到積極引領(lǐng)全球治理體系變革的大局中加以理解和把握。

就具體工作層面而言，穆忠和認(rèn)為我國(guó)在WTO事務(wù)領(lǐng)域應(yīng)做好以下4個(gè)方面工作：

一是要盡快建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的談判參與機(jī)制。要避免部門(mén)之間因考慮局部、短期利益而相互掣肘，從而延緩甚至阻礙對(duì)外談判進(jìn)程，最終損害國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

二是深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，爭(zhēng)取在WTO事務(wù)上的主動(dòng)。加快推進(jìn)國(guó)企改革是重中之重，國(guó)企改革的成功，一方面可以極大地釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展活力，提升中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，另一方面有利于中國(guó)在反補(bǔ)貼、加入《政府采購(gòu)協(xié)定》談判等領(lǐng)域贏得主動(dòng)。

三是未雨綢繆，提高參與國(guó)際規(guī)則制定的前瞻性?！禛20全球投資指導(dǎo)原則》通過(guò)后，中國(guó)應(yīng)積極參與甚至引領(lǐng)未來(lái)全球投資規(guī)則的制定。因此我們有必要盡快研究把全球投資規(guī)則談判置于WTO框架內(nèi)的利與弊等問(wèn)題。另外，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的日漸成熟和應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)大，對(duì)傳統(tǒng)的貿(mào)易模式可能帶來(lái)顛覆性的變革，我們也有必要從國(guó)際規(guī)則的角度盡快加以研究。

四是強(qiáng)化人才戰(zhàn)略，建立能夠培養(yǎng)并且留住WTO人才的體制機(jī)制。事實(shí)上，我們加入WTO以來(lái)已經(jīng)培養(yǎng)和打造了一大批可以勝任WTO談判、爭(zhēng)端解決、貿(mào)易政策合規(guī)等方面工作的專業(yè)人才，但由于我國(guó)整體人才體制缺乏科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制等原因，近年來(lái)人才流失狀況嚴(yán)重。因此，未來(lái)的人才體制改革應(yīng)該從更加注重留住人才的角度著手。當(dāng)然，還應(yīng)當(dāng)樹(shù)立全國(guó)WTO人才一盤(pán)棋的理念，靈活運(yùn)用各種方式，調(diào)動(dòng)各方積極性，把學(xué)術(shù)界、司法界、律師界的人才資源充分利用起來(lái)。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net