區域生態文明建設機制研究

姚忠陽

一、前 言

面對日益嚴重的資源環境挑戰，“十八大”以來，黨中央、國務院把生態文明建設放到前所未有的高度。建立科學、長效、全新的機制是推進生態文明建設的根本保證，2015年12月31日，國家發展改革委等九部委聯合批準同意“京津冀協同共建地區”（北京平谷、天津薊縣、河北廊坊北三縣）開展國家生態文明先行示范區建設，主要圍繞經濟發展質量、生態環境保護和建設等6方面落實建設任務，并要求在區域聯動、生態補償和生態紅線管控等方面開展機制探索。京津冀協同共建地區國家生態文明先行示范區（以下簡稱“示范區”）是全國唯一一個跨三省市的示范區，沒有成功經驗模式可供借鑒。在十個多月的建設過程中（包括聯合共建和地區自建），我們積極探索，務實推進，取得了初步成效，同時，也深深感受到諸多體制機制障礙，前行艱難。為此，本文從“示范區”建設存在的機制問題著手，深入剖析原因，研究提出機制構建的對策及措施，以期指導“示范區”建設實踐，努力將其打造成為樣板和典范，為京津冀生態協同和全國生態文明建設提供經驗和借鑒。

二、存在的機制障礙及原因分析

跨三省市的區域生態文明建設是一項極其復雜的系統工程。三省五地總面積3795.3平方公里，總人口287萬，2015年實現地區生產總值1383億元。當前，“示范區”建設的機制沒有確立，而現行的經濟、行政、法律和社會管理體制又不完善、不到位和不配套，主要表現在“五個不健全”（生態規劃機制不健全、政策法規機制不健全、協調推進機制不健全、生態補償機制不健全、考核評價機制不健全），這不僅與“示范區”建設產生制度摩擦，而且還限制了“示范區”建設的步伐。

（一）生態規劃機制不健全

建立生態規劃機制，是“示范區”建設的前提。“凡事預則立，不預則廢”，“示范區”建設必須規劃先行。當前，生態規劃機制建設主要存在兩個問題：一是亟待建立跨行政區域規劃機制。協同共建地區沒有形成規劃的目標確定機制、聯合編制機制、聯合實施機制、效果評估機制等，由于這些機制都沒有建立，也就無法編制綱領性、實操性強的“示范區”建設總體規劃。二是區域內規劃種類繁多且缺乏有機銜接機制。據了解，五地都沒有編制各自“十三五”時期生態文明建設總體規劃，但編制了環境保護、節能、循環經濟、能源等諸多專項規劃，這些規劃在管理上自成一體，在目標和內容上各有側重，在編制規程、技術標準等方面差異較大，缺乏有機銜接，難以形成生態文明建設的合力。

（二）政策法規機制不健全

建立政策法規機制，是“示范區”建設的保障。再好的規劃，沒有政策法規機制做保障，也很難落實。政策法規機制不健全主要表現在兩個方面：一是缺乏政策引導激勵機制。縱向來看，中央對“示范區”建設缺少政策和資金支持。三省市層面僅有北京市對“示范區”建設每年獎勵1000萬元，資金的引導作用有限。跨行政區域方面，五地間財政橫向轉移支付制度不完善。現實的情況往往是某個地區單獨承擔生態建設資金，其他地區出現“免費搭便車”的現象。行政區域內沒有建立生態文明建設財政資金穩定增長機制，雖然各地區加大了生態環境建設的資金投入，但沒有設立專門的生態文明建設資金，無法確保資金的穩定增長；財政資金沒有發揮“四兩撥千斤”的作用，各地區大量投入資金到環境治理過程，很少投入到效益明顯的生態環保領域，難以有效激發社會資本參與生態文明建設的積極性。二是跨區域生態文明協作缺乏法律支撐。我國跨行政區的生態合作剛開始起步，協同共建地區間的合作缺乏法律依據，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法，致使解決跨行政區生態文明建設問題困難重重。周邊地區盜采問題一直屢禁不止，造成京津空氣污染，對北京城市副中心和平谷區的空氣質量造成較大影響。因此，亟需要確定聯合治理的制度和規范，解決跨境礦山盜采問題。

（三）協調推進機制不健全

建立協調推進機制是“示范區”建設的關鍵。協調推進機制存在“兩個缺乏”的問題。一是缺乏內外部統籌協調能力。在各級政府之間、地區之間和政府部門之間，缺少相互協調的制度和程序安排。目前，政府間的生態文明建設區域交流和合作具有很大的隨意性，且往往難以在實際問題上取得進展。五地申報的國家生態文明先行示范區獲批后，一直由平谷區牽頭推進，今年初，召開了由三省市發改委和五地發改部門參加的工作推進會，達成了“平谷共識”。但其它地區尚沒有確定責任部門，平谷區獨自難以協調其它地區推動示范區建設。這就需要國家發改委和三省市發改委牽頭，建立協調推進機制，明確相應責任。二是缺乏市場化整合資源機制。生態文明先行示范區建設主要由地方政府主導，沒有發揮市場在資源配置中的重要作用，包括生態項目的投融資機制、生態項目市場化選擇機制等都沒有形成。如發展林業碳匯項目，五地產生的林業碳匯沒有納入碳排放權交易市場，沒有形成經濟效益。

（四）生態補償機制不健全

建立生態補償機制，是“示范區”建設的核心。生態補償機制不健全具體表現在三個方面：一是生態補償范圍、對象及標準不明確；二是補償資金來源單一，主要依靠政府的轉移支付和專項基金；三是轉移支付以縱向為主，即中央、省市對地方的轉移支付，跨行政區的橫向轉移支付尚未建立。以平谷區為例，根據中國科學院地理科學與資源研究所測算，平谷生態服務價值185億元/年，每年因生態涵養而付出的機會成本約為60.41億元，為全市及周邊區域的生態環境安全與環境質量改善做出了巨大貢獻。但由于生態補償（包括縱向和橫向）缺乏明確的法律定位、法理依據和市場機理，并沒有按照實際生態服務價值和機會成本對平谷進行相應補償。

（五）考核評價機制不健全

建立考核評價機制，是“示范區”建設的基礎。“基礎不牢，地動山搖”。當前，“示范區”建設的目標責任制、監督考核制、評價獎懲制尚未全面建立（負責、問責、追責）。當前，“示范區”建設有目標無責任，雖然確定了經濟發展質量、資源能源節約利用、生態建設與環境保護、體制機制建設等方面共54項總體指標，各地有自己的分解指標，但沒有進一步分解到相關職能部門。同時，各地也沒有建立監督考核、評價獎懲的問責、追責機制。

三、構建長效機制的對策及建議

“示范區”的優勢是跨三省市共建，只有建立科學、長效、全新的機制，實現跨行政區域聯動，高標準建設生態文明，培育和增強區域對新型生產要素的吸引力和凝聚力，才能確保國家生態文明先行示范區建設取得實質成效。

（一）建立規劃機制，科學編制綱領性規劃

“示范區”要建立規劃機制，科學編制“示范區”建設總體規劃。一是科學確定“示范區”建設的總體目標，包括經濟發展、生態建設、環境保護和制度建設等方面的目標。二是五地要共同組建規劃聯合編制領導小組和辦公室，共同確定規劃編制單位，并依據總體目標編制“示范區”建設“總體規劃”。三是依據“總體規劃”，聯合制定實施方案，并聘請第三方機構對規劃實施效果開展評估。五地也要依據“總體規劃”，統籌現有“十三五”相關專項規劃，編制各自生態文明建設綱領性規劃，明確目標，制定發展路線圖和優先領域。瑞典、挪威等北歐國家在跨區域生態文明建設中，就建立了很好的生態規劃機制，并納入法律體系予以保障。

（二）建立健全跨區域合作的政策法規機制

制定五地統一或者互通的區域性生態政策，實現跨區域生態資源、生態信息、生態科技的共享，促進區域生態環境的整體優化。加強信息交流，了解相互間允許或禁止的事項、鼓勵的事項、許可的條件、處罰的幅度等，然后根據本地的實際情況作適當調整，以最大可能地減少各地之間政策的不一致。五地要分別建立生態文明建設財政資金穩定增長機制，爭取生態文明建設投入達到較高水平。世界銀行研究報告指出：當治理環境污染的投資占一國GDP 的比例達到2%-3%時，環境質量可以得到改善。五地要靈活運用財政補助、獎勵、貼息、注入資本金、風險投資等政策措施，大力引導激勵社會資金參與生態文明建設，形成多元投入機制，以滿足生態文明建設的需要。構建區域生態文明的法制體系。為解決太湖流域水污染問題，國務院于2011年發布了《太湖流域管理條例》，將流域各省市分割管理水的局面統一起來，解決了不同省市之間以及政府各部門之間的職能交叉、政出多門、執法難、管理難等方面的問題。協同共建地區要加強合作，由國家發改委、環保部等部委牽頭，三省市和五個地區共同制定“示范區”的生態環境規章，專門規制區域污染防治、環境保護以及跨流域污染等問題，明確跨境生態文明建設的議事程序和爭端解決辦法，便于統一協調、管理和執法。

（三）建立統一協調、分工明確、運轉高效的推進機制

跨區域共建要建立高效的推進機制和協調機構。太湖流域治理建立制度化的領導體系，由國家發改委牽頭，成立了由江蘇、浙江、上海和十三個部委組成的太湖流域水環境綜合治理省部際聯合會議制度，統籌解決綜合治理中的重大問題，江蘇、浙江和上海分別成立了防治委員會、領導小組和聯席會議，建立和完善了各項規章制度和工作機制。“示范區”擬爭取國家發展改革委等九部委和京津冀三省市支持，建立“1+2”協調推進機制。“1”即國家發展改革委層面的推進機制。“2”即三省市發展改革委、五地黨委政府的協調推進機制。成立五地黨政主要領導掛帥的工作推進領導小組，建立定期由常務副區（縣市）長牽頭的聯席會議制度，協調解決重大問題。成立聯合辦公室，五地發展改革部門各派1名工作人員，搭建五地協同工作平臺，開展具體建設工作，工作經費由五地財政予以保障。建立跨區域生態項目聯合推進機制，促進流域聯合治理、礦山聯合修復、跨區域園區間循環經濟改造等項目實施。

（四）探索京津冀生態文明制度建設協同模式

研究設立綠色發展基金，探索跨行政區域生態保護補償機制。目前，國內浙皖兩省建立了新安江流域生態補償機制，新安江流域水環境補償資金為每年5億元，其中，中央財政出資3億元，用于補助上游黃山地區水環境治理投入，浙皖兩省各出資1億元。以兩省交界處水域為考核標準，上游安徽提供水質優于基本標準的，由下游浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江予以補償。跨省流域生態補償機制建立后，新安江流域水質得到了改善，總體水質持續為優，跨省界斷面水質達到地表水環境質量標準Ⅰ-Ⅲ類。“示范區”擬爭取國家、三省市及五地政府共同出資設立綠色發展基金，廣泛吸引社會投資，形成“基金池”。國家和三省市的出資額度按照五地生態系統服務功能的物質量和價值核算。五地聯合成立基金管理平臺公司，基金全權委托平臺公司運營。平臺公司按照市場化原則，選擇生態建設、綠色產業等領域經濟效益明顯的項目予以有償支持；按照確保公益的原則，選擇生態環保領域生態效益明顯的項目予以全額補償。建立生態紅線管控制度。五地聯合劃定重點開發區、限制開發區和禁止開發區三類主體功能區范圍，確定水資源、主要污染物排放紅線。建立大氣污染聯防聯控機制。統一排放標準，搭建五地實時在線監控平臺，實現聯合執法、聯合防控、聯合治理。

（五）探索符合區域特色的生態文明建設機制模式

區域生態文明建設既要聯合共建，又要探索各地特色模式。平谷區結合國家森林城市創建，實施天藍工程、水清工程、地綠工程和靚麗城鄉工程，努力形成宜居、宜業、宜游的花園森林城市。一是重點探索建立“產業生態化”和“生態產業化”機制。全面實現“產業生態化”。對現有產業進行全面梳理，凡是不符合生態要求的以及對生態有破壞性影響的，一律清除出去。引進新的企業和項目時，做到“上建生態頂棚”，“下設生態門檻”，“中間念緊緊箍咒”。深入推進“生態產業化”。按照產業化規律推動生態建設，充分發揮和利用好生態環境，積極探索生態資源產業化的新模式，重點發展循環經濟產業、綠色產業和生態旅游業。二是建立和完善公眾參與機制。在美國紐約垃圾設施選址過程中，居民反饋成為操作程序中的必要環節，城市土地利用審批各個程序均包括公眾聽證會和投票，社區委員會參與審查。平谷區將通過保障公民的環境權利，加強公民的生態道德教育，完善公眾參與的相關政策法規，拓寬公眾參與渠道等手段形成全民參與生態文明建設的社會氛圍。

（六）建立體現生態文明要求的考核評價機制

五地將按照生態文明建設的內涵和要求，構建生態文明建設評價體系，推進綠色問責。指標體系既要反映生態環境建設，又要反映生態經濟建設、生態制度建設、生態文化建設和生態社會建設。建立和完善生態責任終身追究制度和領導干部生態績效考核制度，實施領導干部自然資源資產離任審計，把生態文明建設作為年終或任期考核評比的硬指標，實行“一票否決”，培養干部的生態政績觀，用領導干部的率先垂范行為推進生態文明建設。