城市功能疏解與疏散化階段的來臨

文 張 強

城市功能疏解與疏散化階段的來臨

文 張 強

北京市提出自“十三五”時期加快轉變城市發展方式，筆者以為其中的一個關鍵性內容，是確認在新的發展階段應以疏散化或郊區化作為主要的空間發展戰略。

北京市的城鎮化進程已經從“向心集中”階段轉入了“離心疏散”階段

離心疏散

京津冀協同發展規劃綱要提出了從中心城向外圍疏解非首都功能、同時降低中心城人口占全市比重的要求。這個要求實際上是在中央層面承認了北京市的城鎮化進程已經從“向心集中”階段轉入了“離心疏散”階段。2014年，北京市地區生產總值當中的非農產業比重達到99.3%，城鎮人口占常住人口的比重接近86.4%,人均地區生產總值超過1.6萬美元，這些統計指標標示著北京市已經達到了高度城鎮化水平。從“向心集中”轉向“離心疏散”，是與這種高度城鎮化水平相適應所必然出現的客觀趨勢。

所謂“離心疏散”就是從原來“從鄉到城”單向流動的城鎮化，演變為城鄉“雙向流動”的城鎮化。對于這種現象，國外的研究者區分了“郊區化”和“逆城市化”這兩個用語。郊區化屬于城市化地區內部從中心市區向外圍郊區的分散過程，也稱為“去中心化”或“疏散化”（decentralization）；逆城市化屬于城市化地區向非城市化地區的分散過程，也稱為“去集中化” 或“分散化”（deconcentration）。

在先行工業化國家，這種離心疏散是通過市場經濟機制作用和政府適當引導實現的。其動因是：中心地區與外圍地區、大都市區與非大都市區相比較，各類生活生產成本與交通成本之間的關系發生了變化。在最早出現大規模郊區化現象的美國，20世紀50年代首先出現的是低成本和較好人居環境的“居住郊區化”，然后依次出現過生活服務業的郊區化、制造業的郊區化、生產性服務業的郊區化，乃至大公司總部的郊區化。從1950年到2000年，美國大都市區的人口從0.85億增加到2.26億，其中中心城市人口的比重從59%下降到38%，郊區人口從41%上升到62%，也就是說大都市區人口增量有將近四分之三流向郊區，形成了美國人口多半居住在郊區的大格局；在美國13個大都市區內，寫字樓的分布只有38%集中在CBD，26%集中在次中心，36%分散在其他地區；從都市區內的通勤情況看，在中心城市內占29%，從郊區到中心占19%，在郊區內占44%?？傊瑹o論從人口和居住來看，還是從產業和就業來看，當代的美國與其說是“城市化國家”不如說是“郊區國家”。因此有人說，20世紀是一個“郊區的世紀”。

美國的郊區化道路也存在引以為戒的教訓：一是缺乏對于城市增長邊界的控制，導致城市景象蔓延；二是土地城市化擴張速度大大快于城市人口增長速度，城市土地利用不集約；三是城市邊緣農地的大量喪失。歐盟國家汲取了城市蔓延式郊區化的教訓，走出了另外一條被稱為“綠色城市主義”的郊區化道路，主要是控制中心城市的增長邊界、保護鄉村和農業用地、保持以中小城市為主的格局，在很大程度上避免了城市蔓延及其產生的負面問題。目前我國對“郊區化”的提法持慎重態度。有人認為不應鼓勵而應嚴格控制郊區化，有人認為必然出現，因此應容許郊區化。對于北京是否出現了郊區化現象也存在著不同看法，有認為北京早已進入了郊區化階段，也有認為至少在“十五”時期還沒有表現出明顯的郊區化趨勢。

筆者認為，應區分作為客觀趨勢的、作為發展道路的和作為政府政策的三個層面的郊區化。從趨勢層面看，郊區化是大城市地區城鎮化必然經歷的一個階段，也是高度城鎮化條件下成為顯著特征的一種現象，它的出現不依人們主觀意愿允許不允許，回避甚至否認這種趨勢的后果，就是對這種趨勢的來臨缺乏必要的理論準備、認識準備、政策準備和制度準備，從而導致外圍建設混亂無序和矛盾叢生。在郊區化的道路選擇上，應盡量避免負面效應，探索適合中國大城市具體情況的道路。承認客觀趨勢、選擇正確道路，才能使疏解中心功能的方針政策富有成效。

讓郊區發展真正成“化”

郊區化的根本作用在于通過發達的中心城市各種要素外向擴散，最終導致區域發展縮小差距、走向均衡的結果。這個趨勢和結果，與消除地區之間、城鄉之間差距的基本要求是一致的，與城鄉發展一體化的總體方向是一致的，與緩解“城市病”和“農村病”的迫切需求是一致的，與根本解決“三農”問題、實現農村復興和農民富裕的長遠目標是一致的。京津冀協同發展規劃綱要對于疏解中心功能的要求，是黨中央對于北京發展現實的科學反映與順應。為了落實綱要，有必要全面地認識傳統郊區化現象的利弊，創建與我國國情和北京實踐相適應的“郊區化”理念，讓郊區發展真正成“化”，做到趨利避害，借勢發力。

實現因勢利導，需要更加明確城市發展空間戰略，把疏散化作為城市發展方式轉型的重點。北京市提出自“十三五”時期加快轉變城市發展方式，筆者以為其中的一個關鍵性內容，是確認在新的發展階段應以疏散化或郊區化作為主要的空間發展戰略。筆者在“十二五”規劃之初提出的建議是：進一步明確“嚴格控制中心、振興和保護鄉村、在郊區城鎮和都市圈尋求發展”的空間戰略。這個戰略觀念的實質是以市域的外圍地區為發展建設的重點。嚴格控制中心城的建設，改變不斷求新求變的追求，走向精細化經營管理和穩定成熟；在保護的前提下建設發展外圍鄉村地區，防止村莊和農田被大量蠶食，將新農村建成為具有農業、生態、休閑等多功能的更加宜居的和具備城市化治理功能的新型社區；拓展小城鎮功能，使郊區城鎮更多地疏解和承擔中心城的功能，成為城市發展的主要空間。

實現因勢利導，需要盡快實現將全市發展建設的重點從中心轉向外圍，大力度地調整城郊資源配置格局，高強度地加大對于郊區發展建設的資金、政策等投入。應當看到，京津冀協同發展所產生的效應，一方面是全域內的基本公共服務均等化，逐步縮小地區間和城鄉間的發展差距；另一方面是形成新的增長點，保持發達地區持續發展的貢獻力與帶動力。在北京中心城更多承擔首都政治中心等功能的條件下，唯有將經濟發展的功能更多地由外圍地區來承擔，才能替代中心城經濟功能弱化而可能造成的增長滑坡。如果不能抓緊盡快改善郊區城鎮和鄉村的發展基礎、發展環境、發展條件，勢必會嚴重制約這一地區的經濟崛起。

實現因勢利導，需要加快改革步伐，加強必要的制度和政策供給。一方面應以“新三起來”為突破口加快改革?！靶氯饋怼苯鉀Q的根本問題，是面向城市要素來整合農村資源，提升對于城市功能的承載功能。應加快郊區農村不動產存量資源的資產化改革，在確保農民權益和集體經濟利益的條件下，允許城市要素更多地進入遠郊城鎮和農村地區，加速城鄉融合，促進協同發展。另一方面還應通過調整、改革與創新，加強對于郊區發展增量條件的必要保障。按照京津冀協同發展規劃綱要的要求，城六區常住人口占全市人口的比重到2020年應下降15個百分點；換言之，在市域范圍內常住的外來人口基本上應由外圍來承載，也就是說，遠郊地區的承載功能須在現狀基礎上再翻一番。因此，按照郊區承擔人口、功能、經濟增量等重大任務，調整城郊之間、城鎮之間發展要素的配置，落實發展空間勢在必行。

讓城市要素更多地進入遠郊城鎮和農村地區

解決郊區小城鎮發展瓶頸

如果以上分析不錯，筆者不揣冒昧地提出以下建議：

一是在“十三五”時期應以分擔中心城功能疏解作為郊區工作（包括土地利用）的重要任務，確定分擔疏解功能的規模和格局，相應調整原有定位，保證區域定位與承載能力規劃建設相匹配。整體上提速郊區基礎設施和其他基本公共服務的規劃與建設，提速縮減城鄉之間生產生活條件的差距，全面提升外圍地區對于城市功能的各種承載力。

二是應制訂分區經濟發展與資源配置目標。依據功能區的劃分，對城鎮化、生態化、鄉村化等不同前景的地區予以相應區域分工，根本改變各地區都被迫追求經濟增長速度的動力機制。平原發展地區應以高于全市增長的速度安排產業發展，爭取在一個時期內使外圍10區的經濟總量從目前占全市25%提升到50%；山區應以限制或禁止的要求控制增長速度，通過統籌發展區與涵養區的分工來?？傮w穩定與增長，實現在疏解中提升，在調整中形成新增長點，在重心轉移中實現居業協調，使外圍的產業發展規模與那時的人口規模相適應。

三是為保證郊區在疏解中實現加快發展、區域協調，應以新城和小城鎮為重點部位拓展發展空間，特別是全面放開小城鎮建設，改變資源配置偏向重點而限制了更多有條件地區發展機會的做法。適應功能、產業、人口從向心集中到向外擴散的變化，充分利用軌道交通、高速公路等多種快速交通方式崛起和汽車、網絡社會所提供的條件，在建設新城的同時，把小城鎮作為發展產業、增加就業、疏解人口、提供服務的戰略空間加以重視，逐步使小城鎮更多地擁有與中心城近似的義務教育、公共衛生、科技推廣、生活服務、基層治理、社區工作等發展環境。調整“鎮”的發展建設定位，從偏重面向農村的功能轉向同時注重面向城市的功能，加強面向城市的分擔疏解功能，將城市產業鏈從中心城、新城延伸到小城鎮，根據各類產業不同的區域意義建立不同等級的產業聚集區，力求使小城鎮與中心城的高端產業聯為一體，讓高端化、總部型的新經濟體在郊區城鎮發展壯大；承擔城市人口離心疏散和鄉村人口向心集中的雙向聚居作用，促進遠郊居住人口聚集地的勃興，造就更多人口就地居住、就地就業的居業結合。處理好“鎮”與“村”的關系，從偏重行政中心建設轉向同時注重區域建設。按照黨的十七大、十八大反復強調城鄉發展一體化所蘊涵的基本公共服務均等化等理念，改變資源配置偏向重點而限制了更多有條件地區發展機會的做法，將現行體制下的鄉、鎮與村莊結合起來統籌安排，聚力于那些區域、鄉鎮域的經濟隆起點，將部分具備條件的農村居民點納入城鎮型社區建設范圍，將城鎮建設和新農村建設融為一體，將建設的重點放在普遍改善村鎮基礎設施和公共服務，使各類居民點擁有同等的生活條件水平，防止人口過度流動和鄉村地區凋敝，減少因大量遷并而造成更多的經濟損失和社會矛盾。

參考一些具有典型意義的先行工業化國家有關城鎮人口集聚規模標準，如果能夠將人口在1000人或2000人的鄉村居民點看作是“城鎮式社區”，在北京遠郊地區，常住或戶籍人口在2000人及以上的村莊約有550個，超過1000人的村莊共計有1498個，這些村莊實際上具備了按照城鎮配置公共服務設施的人口規模。值得注意的是，這些村莊涉及戶籍人口超過230萬，常住人口超過320萬。如果能夠在基本穩定城鄉格局的基礎上，加強基礎設施和其他公共服務條件建設，就有可能形成村群化規劃建設、多樣化景觀形態、宜居化生活條件、精細化社區治理的小城鎮，以便捷的城鄉服務網絡，帶動全域公共服務和建設水平普遍提高，并從根本上舒緩各副中心和新城的人口壓力，為遠期格局優化奠定基礎。

適應城鄉關系格局和任務的變化，按照郊區承擔人口增量、功能增量、經濟增量等任務落實各種保證條件，特別是應針對目前普遍存在的突出問題，切實解決好小城鎮發展建設面臨的國有建設用地指標不足和二元土地制度障礙等深層問題，從實際出發調整建設用地資源配置，相應地增加郊區小城鎮的人口規模和建設用地，而不宜各級各地統統都實行上下一般粗的“瘦身”，做到使外圍地區承載功能有空間、有能力、有動力。

盡快實現將全市發展建設的重點從中心轉向外圍

作者系北京市政協城建環保委員會特邀委員、首都經濟貿易大學教授

責任編輯 崔晨