當前農村土地流轉經營中的主要問題和對策建議

陳家伍

鼓勵農民按照“依法、自愿、有償”原則，采用自由轉讓、出租、抵押、人股、置換等各種方式，加快農村土地承包經營權流轉，是大力促進農業適度規模經營，發展現代農業的必由之路。農地流轉經營意義重大，黨中央、國務院高度重視，進行頂層設計，作出戰略部署。但在實踐中，因政策不完善、環境不健全、經營不科學等種種因素，導致在流轉經營過程中出現許多問題和矛盾，值得深思。

一、當前農村土地流轉經營中存在的主要問題

1.流轉大戶流轉的整體效益普遍較小。根據筆者調查得知，規模經營3000畝以上的大戶都存在虧損，面積越大虧損越多。流轉大戶經營舉步維艱的原因：一是流轉盲目性。多數流入大戶沒有結合實際適度規模流轉，流轉前缺乏可行性論證，流轉土地有很大的盲目性，一哄而起隨意流轉。二是流轉后，由于思想準備不足、物質準備不足、技術準備不足，加之資金不足、管理不善，導致流轉大戶種植效益差。三是絕大多數流轉大戶都還是從事傳統農業種植，從事高效經濟作物種植的不多，流轉大戶種植效益差，有的存在入不敷出和虧本現象，甚至出現土地大面積撂荒的現象。

2.“毀約要地”或“毀約退地”現象多發。目前，土地流轉尚未形成規范化的市場化運作機制，尤其是利益分享和經營風險防控機制。在監管方面，土地流轉變更、鑒證登記備案制度沒有完全建立，部分經營主體流轉他人土地只是通過口頭協議，與農戶間沒有規范的文書合同，流轉雙方的責權關系明確不夠，伴隨土地租金年度間的漲落變化，農戶和經營主體間的租種矛盾時有發生，且不能得到及時有效解決，導致土地流轉經營不能持續穩定開展。一方面，當利好的時候，農民領取流轉戶支付的租金、糧食等后，心理上土地主人的錯誤意識，會導致他們發生哄搶土地承包大戶收成、封門堵路等嚴重干擾土地流轉正常經營的違法行為，嚴重損害了流轉戶的經濟利益，甚至“毀約要地”。另一方面，因糧價下跌、自然災害、流轉費居高不下等多重因素，尤其是當前產量、庫存量，進口量齊增，國內、國際糧價倒掛的形勢下，部分家庭農場、種糧大戶、合作社等新型經營主體面臨虧損，種糧積極性受挫，在種糧收益得不到保障的情況下，“毀約退地”現象時有發生。

3.扶持力度不夠影響土地經營者熱情。大規模流轉土地，進行農業產業化經營，涉及道路、水利等基礎設施的建設，新型經營主體難以獨自承擔，加之農業天然具有的脆弱性和市場的不確定性，流轉經營主體無力也不愿進行大的投入，他們渴望政府給予扶持。國家各級政府、各相關部門雖然先后出臺了不少扶持土地流轉經營的政策，但許多政策在實際操作中落實得不夠到位，扶持力度不夠。流轉大戶在經營過程中融資難、管理難、投入大、見效慢、壓力大、困難多的問題比較普遍，影響了流轉經營者規?；洜I的熱情。

4.流轉經營者文化素質偏低影響農業現代化。在當前環境下，推進農業現代化是解決農業、農村發展問題的根本，而農業現代化，首先必須解決的就是農民的現代化，要求流轉經營者必須具有較高的文化素質、綜合素質。文化素質偏低的流轉者對于新品種、新技術、新裝備缺乏必要的認識和了解，技術接受能力和經營能力不高，重生產、輕營銷，重產量、輕品質，開拓創新的精神和能力明顯不足，嚴重影響農業現代化。

二、當前農村土地流轉經營問題形成的主要原因

1.陳舊觀念仍在制約土地流轉。一方面，農民觀念陳舊不愿流轉，認為只要有了土地，生活就有了保障，所以將土地流轉出去的意愿不強。農村土地產權模糊和農民惜地意識，使許多農戶不愿長期出租土地，致使新型農業經營主體難以獲得相對穩定的經營地規模。另一方面，農戶承包地比較零散，要實現土地規模經營，就必須做到成方成片連在一起，并確保流轉期限較長和相對穩定。而較長的期限和農民的土地情結，又會增加農民對未來失地的擔憂，必然要求較高的轉包收益，從而增加了流轉經營主體的成本，降低其流轉的積極性。

2.土地流轉政策宣傳引導不夠到位。沒有認識到正確宣傳土地流轉政策的重要性，沒有進行走村入戶的宣傳，沒有采取適合農民接受的喜聞樂見的宣傳方式，導致農戶不了解流轉的實際意義，不利于土地流轉工作的順利進行。尤其是有的基層干部存在急躁情緒，急于發展規?；洜I，甚至采取行政手段強迫農民流轉土地，侵犯農民權益，傷害農民感情，削弱了農民自愿流轉土地的積極性。

3.土地流轉配套法制體系不夠健全。縱觀發達國家的農村土地流轉歷史，英、美、法、日等國家往往有完善的法律體系作保障，但我國目前在土地流轉經營方面的立法幾乎還處于空白。沒有法律體系的支撐，農村土地流轉經營就不能規范有序地進行。比如農村土地承包經營糾紛調解仲裁機制缺乏完備的法律依據，許多新型農業經營主體對流轉土地不敢有太多投入，制約了規模經營的進一步發展。

4.農技培訓機制不夠完善?，F有培訓體制不能適應“科技興農”新要求，農業科技推廣仍停留在辦班培訓、技術咨詢、印發材料等最基本的層面，科技推廣服務的深度和廣度遠遠滿足不了土地流轉經營對新農業技術的需要，無法滿足新形勢下現代農業發展對科技服務的新需要，農業新科技推廣的長效機制還沒有形成，專業的高素質的農業科技人員比較稀缺。

三、解決農村土地流轉經營問題的對策建議

針對土地流轉中暴露出的問題和導致問題的原因，因地制宜，因事施策，必須采取切實管用的對策，有效解決土地流轉經營中的問題，推動農村土地流轉經營加快發展，加快推進農業現代化。

1.適當控制流轉規模。過大的流轉規模是導致土地承包大戶經營困難的一個主要原因。土地流轉應適度規模經營，積極穩妥推進，尤其是基層政府要充分考慮當地的經濟發展的實際，不能好大喜功，違背農民意愿，強制流轉，損害農民利益。有關政府部門要建立健全服務土地流轉經營的聯動機制，嚴把流入方的資格審檢，流轉雙方要簽訂完善的土地流轉合同，經縣、鄉主管部門鑒證，規范土地流轉程序、手續，明確流轉雙方的責權利關系，保護雙方的利益，營造土地流轉經營的良好環境。流轉面積不宜過大，量力而行，一般流轉面積100畝左右較為適宜，流轉大戶的流轉面積控制在1000～2000畝為適度，資金、管理、技術、倉儲等要有充足的保障，才能保證流轉雙方的利益。

2.加強基礎設施投入。進一步健全完善鼓勵土地流轉的優惠政策，持續在資金、技術、稅費等方面給予土地流轉大戶以重點支持，除為流轉大戶排憂解難外，同時加強基礎設施方面上的扶持。一是加大投入。要充分整合各部門涉及農業、林業、交通、國土、能源等農業開發和農村基礎設施建設的項目資金，提高資金使用效率，按照“誰享受、誰負擔”和自愿的原則，引導民間投資主體自主投入。二是加強管護。對現有的農業基礎設施要明確產權主體，健全管護機制，落實管護責任，鼓勵并嘗試由當地專業合作組織負責農業基礎設施的維護管理、費用收取及基礎設施更新改造等工作。三是加快建設。重點抓好小型農田水利及水庫除險加固、渠系暢通、河流治理、中低產田改造、機耕道修建等工程建設，為現代農業發展提供基礎保障。四是科學儲藏是平抑農作物價格波動的有效手段，國家應設立專項補助，支持承包大戶建設現代化糧倉、冷庫等農作物儲藏設施，真正做到“藏糧于民”。

3.鼓勵實行品牌經營。鼓勵涉農部門技術骨干與規模經營大戶結對子，提供技術指導，對發展前景較好的特色農業和中小規模經營戶，也應對其幫扶。積極引導、鼓勵、扶持土地承包大戶實行標準化種植，在農藥使用、化肥使用等種植的各個環節嚴格按照標準進行，從源頭上確保農產品質量，鼓勵承包大戶注冊商標，鼓勵開展農產品深加工，試水“互聯網+”宣傳、推廣、營銷模式，形成獨具魅力的品牌形象，以品牌提升經營效益。

4.合理確定土地承包費用。目前，土地承包費用多以現金為租金支付方式，土地租金成為承包大戶不小的負擔，是造成經營困難的一大根源。建議雙方根據實際情況，協商合理確定土地租金標準?？梢試L試“實物計租，貨幣兌現”，形成合理的定價機制。這種做法兼顧流轉雙方合理的利潤收益，體現了風險共擔、互惠互利的原則。

5.要加快培育新型農業經營主體。土地承包大戶的經營能力普遍不高，是困擾土地流轉經營的一個大問題。必須加大力度，制定相關政策，以免費為主要形式，采取多種途徑，經常性地對土地承包大戶開展生產、經營、管理、營銷等全方位的培訓。通過一系列扶持政策和培育途徑，將新型職業農民培育成為發展現代農業“生力軍”、農村創新創業“主力軍”和新農村建設“領頭人”。

（作者單位：中共河南省委黨校）