南陽農(nóng)村土地托管情況的調(diào)查與思考

秦小玲+劉曉音

農(nóng)村土地托管，是指部分不愿或無能力耕種的農(nóng)戶把土地托給供銷社等合作組織或種植大戶，并由其代為耕種管理的做法。土地托管可以在不改變農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化、集約化水平。農(nóng)村土地托管最初自發(fā)產(chǎn)生，近些年逐漸得到重視。尤其是在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品市場持續(xù)低迷，糧食價格較往年明顯下跌，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)理性回歸的情況下，土地托管表現(xiàn)出較強的適應(yīng)性和生命力，其背后緣由與發(fā)展取向值得深究。近期，我們組織力量深入到河南南陽市的方城、社旗、唐河等縣，就土地托管情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況極其由此引發(fā)的一些思考總結(jié)如下。

南陽市促進(jìn)農(nóng)村土地托管的做法與成效

南陽市是河南典型的農(nóng)業(yè)大市和糧食大市，全市耕地面積1060萬畝，總?cè)丝?050萬人，其中農(nóng)業(yè)人口近700萬人，常年外出務(wù)工近300萬人，糧食產(chǎn)量541.05萬噸，占全省的9%。該市2015年6月啟動土地托管工作，并迅速推展開來，目前土地托管已經(jīng)占到全市耕地總面積的三分之一。其做法與成效主要有以下幾個方面。

1.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或供銷社組織發(fā)起。南陽市土地托管大多發(fā)生在以糧食為主的大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，形成新型規(guī)模經(jīng)營主體主導(dǎo)型和供銷社牽頭帶動型兩種模式。新型規(guī)模經(jīng)營主體主導(dǎo)型即由龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體依靠自身的技術(shù)、農(nóng)機(jī)等優(yōu)勢，直接與農(nóng)戶洽談，提供托管服務(wù)，主要以唐河、社旗等地為代表；供銷社牽頭帶動型即由縣供銷社作為牽頭單位，整合各種植合作社、農(nóng)機(jī)合作社等專業(yè)社，成立聯(lián)合社，聯(lián)合社負(fù)責(zé)農(nóng)資貨源組織供應(yīng)、農(nóng)機(jī)調(diào)配，專業(yè)社依托村“兩委”負(fù)責(zé)做好耕、種、管、收系列服務(wù)，主要以方城縣為代表。托管組織一般都按合作社章程規(guī)定，設(shè)有專門的理事會和監(jiān)事會，大多都成立有專業(yè)服務(wù)隊伍，并聘請生產(chǎn)經(jīng)營專家及農(nóng)業(yè)技術(shù)專家作咨詢。

2.農(nóng)民自主選擇合適的托管方式。就南陽三縣的情況看，在托管過程中，一般由土地托管組織將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的秸稈還田、深耕疏松、種肥同播、病蟲害防治、機(jī)收、烘干、儲存、加工、銷售等服務(wù)項目制成“服務(wù)菜單”，農(nóng)民自主選擇托管方式。目前主要有“半托”和“全托”兩種模式。半托，就是一些季節(jié)性在外打工和家庭勞動力不足的農(nóng)戶，根據(jù)自身需要選取一個或多個服務(wù)項目，與土地托管服務(wù)主體簽訂服務(wù)協(xié)議，服務(wù)結(jié)束后由農(nóng)戶與托管主體結(jié)算服務(wù)費用；全托，即一些常年外出打工或無勞動能力的農(nóng)戶，將土地委托給托管組織全權(quán)管理，托管組織實行從播種到收售全程服務(wù)，托管組織收取服務(wù)費，并向農(nóng)戶進(jìn)行產(chǎn)量保底，增產(chǎn)部分按約定分成。農(nóng)戶一般都按約定預(yù)付一定的服務(wù)費，收獲后最后付清。

3.政府出臺文件進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范。南陽市在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒山東等地做法，在全市范圍內(nèi)引導(dǎo)規(guī)范推進(jìn)土地托管工作。2015年9月，成立了南陽市土地托管工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，制訂工作方案，確立目標(biāo)任務(wù)。2016年3月，頒布了《南陽市關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地托管促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《南陽市土地托管服務(wù)組織監(jiān)管考評辦法》《南陽市土地托管合同管理監(jiān)督辦法》等一系列規(guī)范性文件，明確了土地托管工作原則、推進(jìn)措施、扶持政策以及加強監(jiān)管、實施考評的具體辦法。同時，制作“專業(yè)合作社托管種植合同書”，明確托管方式、托管服務(wù)內(nèi)容、托管雙方的權(quán)利義務(wù)以及違約責(zé)任等，確保托管工作的規(guī)范有序開展。

4.在短期內(nèi)取得了明顯成效。一是土地托管推進(jìn)速度快。該市從2015年6月啟動土地托管工作，至2016年上半年，土地托管組織發(fā)展到4676個，托管土地356萬畝，占全市耕地總面積的34%。二是在糧食市場價格明顯下行的情況下穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)。從調(diào)研情況看，方城、社旗、唐河3個縣托管土地中從事糧食生產(chǎn)的占91.5%，流轉(zhuǎn)土地中從事糧食生產(chǎn)的占75.1%。三是提高了糧食單產(chǎn)和收益。調(diào)研中，社旗縣盛康家庭農(nóng)場負(fù)責(zé)人告訴我們，土地托管以后，畝均增產(chǎn)100斤左右，通過農(nóng)資集中采購、機(jī)械化作業(yè)和訂單預(yù)約，全程生產(chǎn)成本可降低10%左右，“一增一降”，畝均收益增長30%以上。全市平均托管農(nóng)戶畝均可增收300元。

土地托管迅速推開的原因

在轉(zhuǎn)包、出租、入股等諸多土地流轉(zhuǎn)方式和各種社會化服務(wù)方式中，土地托管之所以能異軍突起，彰顯出很強的生命力，就在于這種服務(wù)方式一開始就不是一種自上而下的制度安排，而是小規(guī)模農(nóng)戶和規(guī)模化經(jīng)營主體緣于土地流轉(zhuǎn)中遇到的困難和約束，在不斷磨合和博弈中自發(fā)生成的。

1.較好地滿足了農(nóng)民的現(xiàn)實需求。一是契合當(dāng)前農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移方式。相對于土地轉(zhuǎn)包、出租等土地流轉(zhuǎn)方式，土地托管的靈活性、自主性和可逆性比較強，農(nóng)戶可托可不托，可半托可全托，很貼切地滿足目前階段農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間半工半耕的候鳥式轉(zhuǎn)移方式。在調(diào)查時了解到，選擇土地流轉(zhuǎn)的大多是在城市有穩(wěn)定的工作和收入的農(nóng)戶；選擇土地托管的則大多是家里還有老人、婦女兼營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶。二是契合了農(nóng)民的土地情結(jié)和承包地的產(chǎn)權(quán)狀況。農(nóng)民土地情結(jié)重，且目前承包地確權(quán)沒有完全到位，很多農(nóng)民不愿意長期流轉(zhuǎn)土地，擔(dān)心在流轉(zhuǎn)的過程中會喪失自己的承包經(jīng)營權(quán)。而土地托管不流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，而且很自主，農(nóng)民就比較容易接受。方城縣供銷社趙河土地托管服務(wù)中心掛出了“農(nóng)民出去打工，我為農(nóng)民打工”的標(biāo)語，很好地迎合了當(dāng)前農(nóng)民的這種心態(tài)。

2.緩解了規(guī)模經(jīng)營主體資金壓力。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)普遍采取預(yù)付租金的模式，流轉(zhuǎn)方需一次性支付給農(nóng)戶下一年度的流轉(zhuǎn)費用。而土地托管，是由農(nóng)民先預(yù)付給托管方一部分服務(wù)費用，收獲后再全部付清，托管方只需籌措生產(chǎn)服務(wù)所需的流動資金，其資金壓力相對較小。以方城、社旗兩縣為例，同樣1000畝耕地的規(guī)模經(jīng)營，按照當(dāng)?shù)孛磕昝慨€900元的流轉(zhuǎn)費用，土地流轉(zhuǎn)需一次性預(yù)付支付農(nóng)戶90萬元租金；而土地托管則是農(nóng)戶預(yù)交一定比例的托管費給合作社，即合作社可預(yù)先收到一定數(shù)額的生產(chǎn)服務(wù)費，這就大大減輕了托管主體的資金壓力，緩解了普遍面臨的貸款難問題。

3.降低了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的風(fēng)險。在土地流轉(zhuǎn)過程中，規(guī)模經(jīng)營主體獲得的是土地的經(jīng)營權(quán)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所有的風(fēng)險，一旦出現(xiàn)大的自然災(zāi)害和市場波動，往往損失慘重；而在托管過程中，托管主體承擔(dān)的僅僅是一些生產(chǎn)環(huán)節(jié)的“服務(wù)權(quán)”，市場風(fēng)險和自然風(fēng)險由供需雙方共擔(dān)，托管主體可能損失的僅僅是服務(wù)費和流動資金投入。去年以來，面對糧食價格大幅度下跌，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)主體退地甚至“跑路”，而托管主體多得以保全，就是這個原因。

幾點思考與建議

1.土地托管具有很好的成長性。土地托管本質(zhì)上是一種社會化服務(wù)。但是在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，土地托管組織具有一種十分明顯的實體化取向。調(diào)研中，南陽市農(nóng)業(yè)局一位工作人員告訴我們，土地托管這種服務(wù)方式由來已久，很多農(nóng)戶先是選擇半托管，繼而嫌費事就變成全托管，最后又嫌一季（年）一簽麻煩，就將土地長期交給托管組織了。很顯然，在這個過程中托管主體就自然而然地由服務(wù)主體演變成了生產(chǎn)主體，外部規(guī)模就轉(zhuǎn)化為了內(nèi)部規(guī)模了。實際上我們在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，全托管和土地流轉(zhuǎn)的界限在實際中已經(jīng)很難區(qū)分。從土地托管的約束條件看，完全可以預(yù)料，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)居住穩(wěn)定性的增強和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)到位，土地托管可以很自然的過渡到農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)甚至土地交易，實現(xiàn)更高層次的規(guī)模化經(jīng)營。

2.土地托管具有很強的草根性。土地托管最大的特點就是其兼容性，可以說它嚴(yán)絲合縫地兼容了我國的半城鎮(zhèn)化、小農(nóng)意識和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)狀況等問題。為什么能夠做到“嚴(yán)絲合縫”，就是因為這種方式不是自上而下推進(jìn)的，而是在種種限制條件下自發(fā)形成的，是基于約束最小化而非優(yōu)勢最大化的理性選擇。人為的規(guī)范和大范圍的推進(jìn)，很容易擾動土地托管特有的適應(yīng)性，使其走形變質(zhì)，從而不能與變化中的各種外在約束條件保持動態(tài)性嵌合。南陽根據(jù)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)關(guān)系和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒山東省的經(jīng)驗推進(jìn)土地托管，具有很強的現(xiàn)實意義，但是在推進(jìn)過程中一定要注意保護(hù)土地托管模式演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理，要讓土地托管隨著各種約束條件的變化而漸次演進(jìn)、升級。

3.促進(jìn)土地托管必須瞄準(zhǔn)各種約束條件。在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，很多托管組織是集土地流轉(zhuǎn)與托管主體為一體。如社旗縣的盛康家庭農(nóng)場土地經(jīng)營面積約9000畝，主要用于糧食種植，其中土地流轉(zhuǎn)約2000畝，土地托管約7000畝。相比較而言，土地托管的整體收益不如土地流轉(zhuǎn)，但多數(shù)規(guī)模化主體寧愿選擇土地托管。同樣，盡管土地托管比流轉(zhuǎn)費事得多，農(nóng)民也愿意認(rèn)土地托管。如前所述，主要原因是托管可以使他們規(guī)避各種約束條件和風(fēng)險：農(nóng)民規(guī)避了失去土地的風(fēng)險；規(guī)模化主體可以緩解貸款難，規(guī)避農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。因此，推進(jìn)土地托管不能硬推，而應(yīng)該瞄準(zhǔn)約束土地流轉(zhuǎn)的條件，譬如增加農(nóng)業(yè)金融和保險服務(wù)供給，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證步伐，有效推進(jìn)農(nóng)民工市民化等，通過條件的變化催發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心、鄭州財經(jīng)學(xué)院）