“全民創無”進程中的分層精細化社會治理
——以中山市為例

匡和平,張國啟

(1.中山職業技術學院 思政部,中山 528404；2.華南理工大學 馬克思主義學院,廣州 510641)

“全民創無”進程中的分層精細化社會治理
——以中山市為例

匡和平1,張國啟2

(1.中山職業技術學院 思政部,中山 528404；2.華南理工大學 馬克思主義學院,廣州 510641)

為堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，中山市從本地實際出發，把“全民”區分為精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體四大類，探索分層精細化社會治理方式以實現“全民創無”，不僅有社會價值而且有個體價值。在推進分層精細化社會治理中，中山市探索充分發揮“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障”五大要素的功能與作用的基礎上，致力于建構起話語轉換、利益引導、價值支撐和法理保障等四大機制。

中山市；“全民創無”；分層精細化社會治理

中山市作為改革開放前沿陣地和珠江三角洲的重要城市，城市建設和社會治理水平一直走在廣東省乃至全國的前列。2015年12月，一項旨在提升中山市平安等級、創新社會管理的新模式——“全民創無”行動，被正式列入中山市“十三五”規劃，這更彰顯出中山市在社會治理方面勇于創新，“敢為人先”。中山市委市政府提出以分層治理的方式，將傳統的社會治理理念從以防為主的基礎上把防控目標定位在“無”。這在本質上是中山市社會治理體系和能力現代化在新形勢下堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的積極探索。

一、中山市“全民創無”進程中分層精細化社會治理的內涵及其時代特征

“全民創無”，即創建“無醫鬧”鎮區、創建文化娛樂服務場所“無三害”(黃賭毒)鎮區、創建“無三非”(非法入境、非法居留、非法就業)鎮區、創建無假藥鎮區、創建無亡人火災事故鎮區、創建無傳銷鎮區、創建無邪教鎮區、創建無命案社區、創建無毒害單位、創建無刑案小區[1]。個別區還結合本區發展實際，充實了包括創建無黑惡鎮區、創建無精神病肇事肇禍鎮區、創建無特大交通事故鎮區等“全民創無”新內容。需要進一步指出的是，這里的“無”不能簡單理解為絕對沒有，而是既包括“沒有”，也包括“不能有”以及“要減少到最低限度”的涵義。

“全民”相對于作為“類”的人有規范性要求，但這些要求的落實必須著眼于作為“群體”的人推出精細化治理。現代科學化管理包括規范化、精細化和個性化三個層次，與之相對應的是從人作為類、群體、個體的三重屬性來區分。分層治理本質上是面向群體的治理方式，與面對所有人的類治理范圍不僅要小而且要更具體，但相比于個體化治理卻更抽象[2]。社會治理是通過制定一些普遍的原則來指導規范人們的行為，而社會分層治理則是針對人們的差異存在而相應創生的一種多層次、多維度治理方式，它是根據社會分層標準中的某一標準對社會進行分層，然后再對分出的不同層次采取相應不同的差異化的治理方法，這就是精細化社會治理。只有經由精細化治理，才能通過規則的系統化和具體化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協作和持續運行，才能通過在治理理念、基本方法、技術工具和實際運行四個層面引入“精、細、準、嚴”后，實現降低行政成本、提高行政效率的目的。

精細化社會治理是對社會管理“模糊化”的反思和超越。“全民創無”對社會問題進行源頭預防、進行徹底根治，最大限度擠壓違法犯罪空間，鏟除違法犯罪土壤，其必然要求是以群眾利益為根本，順民意、凝民心、匯民力。中山市“全民創無”進程中的精細化治理的關鍵在于分層，即把中山市的“全民”分為精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體四大類，通過對四類群體分別全景式掃描和透析，揭示其社會生活的現實狀況及對社會治理現代化的基本訴求，總結和分析他們各自社會治理訴求的特點及存在的主要問題，有針對性地提出相應的對策和思路，從而持續鞏固“全民創無”行動的效果，提升中山市社會各階層參與社會治理的積極性、主動性和創造性。在堅持馬克思主義同一性正義原則和差異性正義原則基礎上，力求探究符合各社會階層的精細化社會治理辦法，使四大群體之間原本存在的社會治理差距不斷得以縮小，從而使精英群體有更多成就感，普通大眾群體有更多獲得感，弱勢群體有更多的尊嚴和安全感，問題群體有更多的發展出路，進而“通過設計多元、有效的正式或非正式制度安排,重構政府、企業、社會、居民等多元主體之間的關系,協商、互動地解決社會公共問題,努力構建全民共建共享的社會治理新格局。”[3]

精細化社會治理是對“以人為本”全民共建共享目標的追求。馬克思曾經指出：“批判的武器當然不能代替武器的批判，物質力量只能用物質力量來摧毀；但是理論一經掌握群眾，也會變成物質力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本。但是，人的根本就是人本身。”[4]中山市“全民創無”行動的主體是廣大人民群眾，目標也是服務于廣大人民群眾，因此，“全民創無”行動正是按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，緊密抓住事物的根本——人而展開的“全面創無”行動，是中山市委、市政府在堅持以人為本原則的基礎上踐行共享發展理念的探索和嘗試。中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的持續推進，必將使全市人民在共建共享發展中有更多獲得感，增強發展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩步前進。

精細化社會治理是對“德治、法治和自治有機統一”的踐行。中國傳統社會的發展和演進，主要奉行以德治國的基本理念。新中國建立之后，已歷經了從社會統治到社會管理再到社會治理的轉變。僅僅單獨依靠德治理念或者法治理念，都很難適應構建全民共建共享的社會治理新格局的要求。中山市提出的分層精細化社會治理，堅持以人為本，實現了法治、自治和德治的高度統一。法治是社會和公眾的底線準則，在此基礎上劃分政府與社會的邊界；自治是社會主體性即自我規則和秩序，政府要起到培育引導作用，而非大包大攬；德治是社會內在的面向，強調各類社會成員道德自律。中山市提出的分層精細化社會治理既重視社會各階層的道德自律和倫理教育，也重視國家法律制度的認同和踐行，更重視尊重人民群眾的首創精神。

二、中山市“全民創無”進程中分層精細化社會治理的價值

分層精細化社會治理主要依據社會治理主體的不同類型、不同需求細化分類，采取不同的社會治理方式，以取得社會治理效果和效益的最大化、最優化。這對社會和個體都具有不可替代的價值。

從社會價值來看，首先，分層精細化治理有利于進一步提升社會的現代化水平。中山市“全民創無”進程中的分層精細化治理是以人本、科學、理性為特征的精細化治理，符合現代社會發展規律，也是推進中山市社會治理現代化的必然選擇。其次，分層精細化治理有利于解決社會發展過程中存在的諸多社會問題。中國傳統農耕文化不乏精細的做法，但“差不多”“馬馬虎虎”“大概也許可能”等思維方式也甚囂塵上，這就帶來社會治理標準化程度低，群眾工作不到位，社會事業服務表面化等一系列問題。而分層精細化治理正是本著具體問題具體分析的原則，并且借助互聯網、大數據平臺，建設以信息化為支撐的立體社會治理體系，完善社會信用體系，有針對性地解決社會治理過程中出現的諸多社會問題，不僅可以避免大量人力物力資源投入，更是在精細的制度設計過程中強化社會治理的執行力，有利于構建全民共建共享的社會治理新格局。其三，分層精細化治理有利于人們主動適應經濟發展新常態。要謀劃和推動“十三五”時期我國經濟社會發展，就要把適應新常態、把握新常態、引領新常態作為貫穿發展全局和全過程的大邏輯。中山市提出“全民創無”，并以分層精細化治理方式推進，堅持了以人為本，牢牢把握住了問題導向、民生導向和需求導向，主動作為。把社會建設擺在突出的位置實質上就是引導主動適應、把握和引領新常態之舉。

從個體價值來看，其一，中山市“全民創無”進程中精細化治理對經濟、政治和文化等精英群體而言，能夠增進其成就感。這個群體收入相對較高，具有較大的話語權，理應成為社會治理的帶頭人和風向標，對社會治理成效有著重要的導向作用。他們應當而且也能夠成為中山市“全民創無”進程中精細化治理的推動力量和示范群體，因為精細化治理能夠為他們的事業發展開拓新的發展思路和發展空間，也能夠使他們在積極參與“全民創無”行動中有更強烈的成就感。其二，對于大多數的普通市民(包括市轄區內有地且能夠過上小康生活的農民以及其他行業中能夠自我謀生的人)這個群體而言，生活條件略差于精英群體人士，但一般有穩定的收入，對生活的滿意度相對較高，同時往往在過多的追求經濟效益和生活質量時也容易忽視自己的政治權利。通過“全民創無”，激發其主體性作用和主人翁的責任感，必然能夠使他們在積極參與社會治理過程中增強獲得感。其三，對于沒有生活來源、沒有勞動能力、沒有贍養人或是撫養人的孤寡老人、低保戶和留守兒童以及殘疾人等弱勢群體而言，通過“全民創無”，努力提升他們積極參與社會治理的意識和能力，使他們能夠和社會其他群體一樣享受改革開放的果實和紅利，同時對他們進行積極的引導和幫助，解決思想問題和解決實際問題相結合，使他們在提升物質文化生活水平的同時，持續獲得安全感和尊嚴，避免由弱勢群體轉化為問題群體。其四，對于在中山市社會發展起負面作用甚至嚴重觸犯國家法律法規的公民個體或團體等問題群體而言，他們雖數量極少但危害性極大，必須加強治理和嚴懲。 “醫鬧”問題、“三害”(黃賭毒)問題、“三非”(非法入境、非法居留、非法就業)問題、假藥問題、火災事故問題、傳銷問題、邪教傳播問題、重大社會治安問題、黑惡勢力問題、特大交通事故問題和現象的出現，主要與問題群體有關系。“全民創無”最終的目標是不讓人民群眾受到侵害，那么就必然要從源頭上探索問題的成因，最大限度地防止問題的出現。對于處于違法邊緣或已受法律懲罰的這類群體，社會盡可能創造條件給他們生存出路，重獲作為正常人的存在感。

三、中山市“全民創無”進程中分層精細化社會治理的原則

黨的十八屆五中全會明確提出“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障”[5]這樣一個社會治理格局。為實現“全民創無”，中山市提出以分層精細化方式進行社會治理，在對黨委、政府、社會、公眾與法制五大要素的有機組合，及各要素在分層精細化社會治理中的功能和作用、分工與合作等深度思考基礎上，著眼于中山市的社會治理現狀而提出以下原則。

堅持黨委統一領導下政府、社會、公眾依照相關法律形成協同創新的原則。中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的一個基本出發點，就是市委、市政府應側重法規標準、信息化、行為監管等基礎制度建設，使中山市“全民創無”進程中分層精細化治理有章可循，而且不再直接管控精英群體、普通群體積極參與社會治理的熱情和行為，重點緊盯弱勢群體和問題群體的社會治理并展開積極的政策性引導，這樣既能給社會和公眾騰出足夠自治空間，同時又把精細化治理的重點目標牢牢地掌握在黨和政府的監管之下。同時，上級黨委和政府要向中山市委市政府下放和讓渡涉及到社會治理的部分權力，讓具有信息優勢并嵌入城鄉社會網絡的基層工作人員更好地為中山市民眾提供個性化服務，針對性更強。中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的各構成要素的組合要實現精細化治理理念的三大轉變：在市委市政府強有力的領導下，各類社會組織與政府部門要從依附的“伙計”關系轉變為平等的“伙伴”關系；各類社會組織與廣大人民群眾要從利益關系轉變為協商關系；市內社會組織與國內各社會組織以及國際社會組織要從對立式的競爭關系轉變為包容的競合關系。

堅持自由與秩序相統一的原則。習近平總書記指出：“自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。”[6]中山市要達至“全民創無”行動的目標，既要給廣大人民群眾充分參與社會治理的自由，同時也要保障社會運行的正常秩序，防止和嚴控問題群體或外來勢力對中山市經濟社會發展造成不必要的損害，更應當持續增強精英群體的成就感、普通大眾的獲得感、弱勢群體的尊嚴和安全感、問題群體的發展出路和期盼感，這就需要在保障人民群眾積極參與社會治理的過程中，走分層精細化治理之路。自由只有和秩序相統一，才能通過規則的系統化和具體化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使社會治理的各類主體精確、高效、協作和持續運行，才能通過在治理理念、基本方法、技術工具和實際運行四個層面引入“精、細、準、嚴”后，實現降低社會治理成本、提高社會治理效果、提升人民群眾參與治理的積極性、保障人民群眾生活質量提升的目的。

堅持統一性與差異化相結合的原則。社會主義市場經濟的運行機制，既要求社會發展體現社會主義優越性的統一化訴求，又不能抹煞因按勞分配機制而導致的差異化個體生活。中山市“全民創無”進程中分層精細化治理，依照馬克思主義公平正義理論，綜合各群體各階層的現實狀況，對當前社會存在的精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體等進行分層精細化治理，使四者之間過大的差距不斷得以縮小。既要保證社會主義本質的統一性要求，又要堅持個體發展差異性；既要型塑中山市經濟社會發展的公序良俗，又要大力提升全市人民的生活水平和生活質量。

四、中山市“全民創無”進程中分層精細化社會治理的機制

中山市“全民創無”進程中分層精細化社會治理的機制，主要是研究中山市“全民創無”進程中，各種內外影響因素之間相互聯系、相互作用的關系及其調節形式。在這一過程中，分層精細化治理基于一定的治理原則、治理內容、治理方式和治理目標之間的有機關聯作為一個系統運行。其運行機制有以下幾個方面：

話語轉換機制。這主要指分層精細化治理賴以推進與實踐的核心概念和術語體系。它構成了中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的基本表達方式和言說方式，表征著分層精細化治理的時代特征，蘊含著中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的價值旨趣。隨著中山市社會結構不斷優化、經濟發展速度變化、人們生活方式顯著分化，社會管理的傳統話語體系已經滯后于中山市人民群眾與社會的發展需要，圍繞“全民創無”行動進行分層精細化治理的話語體系轉換或創新也提上了日程。當然，這里所講的“話語體系轉換或創新，是在原有話語體系中增添新話、改進作用方式，而不是推倒重建。”[7]

中山市的“全民”分為精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體四大類，在推進“全民創無”分層精細化治理的過程中，如何以四大群體都能聽懂、理解的話語體系促使他們認同和踐行“精細化”的治理理念，是話語轉換機制建構的基本出發點。在分層精細化治理過程中，可以通過規則的系統化和具體化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體都能理解中山市“全民創無”的本質內涵、價值旨趣，并積極參與到“全民創無”行動中去，自覺成為中山市精細化治理的主體和踐行“全民創無”行動的主體。這個話語轉換機制的建構，既要著眼于人民群眾能夠聽得懂、看得見分層社會治理的“理想意圖”，還能夠成為促進各社會群體積極投入“全民創無”行動的“理想的力量”，使他們不再僅僅關注以追求效率為目的的社會發展的剛性要素，更愿意關注人文關懷以及對更美好、更和諧、更精致生活狀態的倡導等柔性特征，從而在剛柔并濟、分層治理的理念引導下形成社會治理新格局。

利益引導機制。馬克思曾經指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[8]中山市“全民創無”進程中分層精細化治理活動的展開，關鍵在“全民創無”過程中如何讓人民群眾獲得越來越多的利益，如何讓全民共享中山市改革開放和“全民創無”行動的社會紅利，尤其是要深入研究中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的社會動機和公民個體發展需要之間的利益關系問題。必須以動機與需要之間的辯證關系為核心，深入研究“全民創無”行動的動機與人民發展需要之間的關系，深入研究分層精細化治理的社會動機和個人需要之間的關系。

由于歷史的原因，人們習慣于政府作為社會管理的唯一主體，習慣于政府大包大攬社會管理事務。利益引導機制建構，就是要通過全面深化行政管理體制改革和社會治理機制創新，徹底改變長期以來形成的政府作為社會治理唯一主體的思維定勢，在黨委的正確領導下，正確處理政府、市場、社會和公民之間的關系，充分發揮政府、市場、社會和公民在社會治理中的獨特優勢和特殊作用，努力實現社會治理主體多元化、利益獲取最大化、最優化。習近平總書記指出：“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”[9]黨委和政府將人民至上的利益引導理念作為治理思維和服務方式轉變的源頭，同時將精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體的合理利益追求作為分層精細化治理的基本立足點，凝聚更多的社會主體參與社會治理，以“社會服務社會”的方式改變傳統社會管理模式下社會群體的利益獲得方式，最終使精英群體有更多成就感，普通大眾群體有更多獲得感，弱勢群體有更多的尊嚴和安全感，問題群體有更多更好的發展出路。

價值支撐機制。 無論是話語轉換機制還是利益引導機制，能否被多元治理主體認同并踐行，關鍵看其背后蘊含著什么樣的價值支撐機制。中國共產黨是全心全意為人民服務的政黨，在中國共產黨領導下的分層精細化治理，必須堅持全心全意為人民服務的價值追求宗旨。中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的價值支撐機制建構，必須高度重視精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體在精細化治理過程中的主體地位，強化以人為本的社會治理理念。把為人民服務的價值觀融化在分層精細化治理活動之中，把公民在物質層面和精神層面的滿足感和認同感作為衡量社會治理體系和治理能力現代化程度的重要尺度之一。

分層精細化治理的價值支撐機制建構，“不是簡單地迎合現實生活、機械地反映現實生活、滯后地品評生活”[10]，而是要在“全民創無”行動中提煉、整合與開發出中山市優良的思想道德理論資源，并且充分利用豐富的思想道德資源，有針對性地調動精英群體、普通大眾群體、弱勢群體和問題群體生產和生活的自覺性、創造性，為廣大中山市人民群眾的健康生活和全面發展服務。分層精細化社會治理過程，是一個由外在的社會發展要求自覺內化為公民個體的思想意識道德化進而轉變為生活方式的過程，中山市“全民創無”進程中分層精細化治理的價值支撐機制建構，就是要引領高尚的道德走進現實生活，對那些仍然處于自發狀態甚至還沒有意識到分層精細化治理重要性的人來說極具價值導向意義。它將在不同領域的生活層面不斷提升中山市人民群眾的生活質量和精神境界。

治理保障機制。這主要指在中山市“全民創無”進程中為多元主體積極參與精細化社會治理提供物質和精神條件的問題。“全民創無”進程中的法治保障既要在“黨委領導、政府主導”的前提下，又要服務于“社會協同、公眾參與”的價值取向。黨委、政府、社會和公民，在“全民創無”行動中，在分層精細化治理的實踐活動中，必須強化法治意識，必須遵守法律法規。

分層精細化社會治理保障機制的建構，必須堅持剛柔相濟的治理理念。無論是精英群體、普通大眾群體，還是弱勢群體和問題群體，都是從“社會”與“公眾”維度解讀精細化治理的主體，與之對應的是黨委和政府，因此，黨委、政府與“社會”“公眾”的良性互動至關重要。從分層精細化社會治理維度來看，無論是精英群體、普通大眾群體，還是弱勢群體和問題群體的多元參與主體不能出現“缺場”或處于“失語”狀態。這就要求中山市“全民創無”進程中分層精細化社會治理不能僅關注以追求效率為目的的流程再造、結構優化等剛性要素，更應該關注人文關懷以及對更美好、更和諧、更精致生活狀態的倡導等柔性特征，實現剛性管理與柔性服務的完美結合，將多元化的社會治理主體參與和中山市“全民創無”進程中分層精細化社會治理的價值最大化、最優化緊密聯系起來。

[1]社會管理從“控亂”向“創無”轉變[N].中山日報,2015-12-09(A2).

[2]湯兆云.社會治理精細化的實現路徑[N].光明日報，2016-01-13.

[3]胡穎廉，羅俊鋒.如何推進社會治理精細化[N].學習時報，2015-12-17.

[4]馬克思恩格斯選集:第1卷[M].北京：人民出版社，2012：9-10.

[5]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[Z].北京：人民出版社，2015：56-57.

[6]習近平.在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-12/17/c_134925295.htm.

[7]侯惠勤.馬克思的意識形態批判與當代中國[M].北京：中國社會科學出版社，2010：69.

[8]馬克思恩格斯全集:第1卷[M].北京：人民出版社，1956：82.

[9]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2012：28.

[10]李培超.讓高尚的道德回歸生活、引領生活[J].新華文摘,2006(18):35.

(責任編輯 劉成賀)

Hierarchical Fine Social Governance in the Process of “Universal Innovation”——Taking Zhongshan as an Example

KUANG He-ping1, ZHANG Guo-qi2

(1.Department of Ideological and Political Education, Zhongshan Polytechnic, Zhongshan 528404, China；2.Marx School of Marxism, South China University of Technology, Guangzhou 510641, China)

In order to adhere to the system governance, according to the law, comprehensive management, the source of governance, Zhongshan City from the local reality, the “people” is divided into elite groups, the general public groups, vulnerable groups and problem groups four categories, to explore the layered fine social governance Way to achieve “universal creation”, not only the social value and individual value. In the promotion of hierarchical fine social governance, Zhongshan City to explore the full play party leadership, government-led, social coordination, public participation, legal protection, the five elements of the function and role, based on the construction of discourse conversion, Value support and legal protection and other four mechanisms.

Zhongshan; universal innovation; hierarchical fine social governance

2017-01-27

匡和平(1965—)，男，江西吉安人，博士，中山職業技術學院思政部教授，主要從事“現代化與人的發展”“馬克思主義理論與中國社會建設”以及“思想政治教育原理與方法”等方向的研究工作。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.02.014

C916

A

1008-3715(2017)02-0064-05