民國時期警察與保甲之間的關系研究(1932—1945)
——以成都為中心

曹發軍

(鄭州工程技術學院 教育教學部，鄭州 450044)

民國時期警察與保甲之間的關系研究(1932—1945)
——以成都為中心

曹發軍

(鄭州工程技術學院 教育教學部，鄭州 450044)

保甲制度在中國有悠久的歷史，辛亥革命后一度被廢除。南京國民政府成立后，保甲制度首先在鄂豫皖三省恢復編練，而后開始向全國多個省份推廣。1935年四川編查保甲工作正式啟動后，根據相關規定，成都市的保甲編練工作由省會公安局來主持辦理，而公安局的各分局所則是這次保甲編練工作的直接責任機關。因此，保甲組織實際上成了警察局下屬維持社會治安、推行政務的基層組織。鑒于成都的警保體制給市政府工作帶來的不便，在省政府的干預下，成都各區保甲事務于1938年1月12日正式移交市政府管理。保甲事務劃歸市政府直接管理后，警察局仍然有協助、指導保甲開展工作的責任。

民國；成都；警察；保甲

保甲制度是中國傳統社會的一種基層組織制度，具有悠久的歷史。盡管在辛亥革命后一度被廢除，但由于革命后中國社會經濟基礎沒有發生實質性的變化，保甲制度在加強基層社會控制，厘清社會治安，“保境安民”方面所具有的特殊作用依然存在。因而，古老的保甲制度在經歷清末民初的短暫休克之后又于南京國民政府建立后不久復活了。在20世紀30年代國民政府重建保甲制度之際，近代警察制度已經在中國有了一定程度的發展，這就使保甲制度在重建過程中不可避免地和警察制度發生聯系。在編組保甲的過程中，各地警察都發揮了一定的積極作用，但警保之間過于密切的聯系對于地方政治又產生了一些消極影響。目前史學界對民國時期的保甲制度和警察制度的研究已經相當深入了，各類論文專著可謂汗牛充棟。然而，在對警察制度和保甲制度的諸多研究中卻鮮有學者對警察與保甲的關系進行深入研究。本文以警察與保甲關系較為特殊的四川成都為中心，就此問題做簡要探討。

一

保甲制度始于先秦，歷經隋唐兩宋的發展，到明清時走向成熟。歷代保甲制度的基本點是官方按照一定的戶數(通常是五戶或者十戶)把城鄉居民編組起來，以實現對龐大的基層社會的有效控制。辛亥革命后，保甲制度一度被廢除。1932年，國民黨當局出于圍剿中國工農紅軍的需要，首先在鄂豫皖三省恢復編練保甲。根據1932年8月豫鄂皖“剿匪”總司令部頒布的《剿匪區內編查保甲戶口條例》的規定：編練保甲的目的在于組織民眾，徹底清查戶口，增進自衛能力，完成清鄉剿匪的任務；保甲的編組“以戶為單位，戶設戶長；十戶為甲，甲設甲長；十甲為保，保設保長”[1]550。這些規定基本上延續了以往歷代保甲的基本組織特色。經過一段時間的運行，國民黨當局認為保甲制度在維護地方治安、進行基層民眾動員和加強基層社會控制方面都有良好功效，遂決定在全國多個省份推廣。

經過深入考查，我們發現民國時期的保甲制度和以往的保甲制度存在著一個很大的不同：國民政府重建的保甲制度與警察及地方武裝緊密聯系。也就是說，警保相聯是民國時期的保甲制度較之以往的一個新特點。關于警保之間的聯系，蔣介石曾經這樣說過：“保甲制度之主要精神，在于一切組織管理與運用，均采用軍事部勤，而所以掌握控制推動并充實之者，全在于警察行政相輔而行。吾人必須做到凡有民眾之處，即有保甲之組織；凡保甲組織所到之處，亦即警察力量所達之處。”[2]6在國民政府準備重構保甲制度時，內政部秉承蔣介石指示確立的建立保甲制度的基本方針是：“以保甲、保衛(團)、保安(隊)寄托于警察系統之內，以警察為保甲之重心，作保安團隊之基干，籍警察制度促進保甲，以期行政組織之嚴密，籍警察官吏訓練保安團隊，以期指揮運用之敏活。”[3]與之相呼應的是，1936年7月25日行政院公布的《各級警察機關編制綱要》明確規定：“在未設警察之鄉村，暫以保甲代行警察事務，派巡官或警長巡回指導。”[4]很顯然，把保甲制度和警察制度結合在一起，使二者相輔相成，以期發揮二者的最大效能，是國民政府重建保甲制度的基本指導思想。

二

把警察制度和保甲制度聯系起來以重新建構保甲制度的基本指導思想在四川省會成都和內陸重鎮重慶(重慶開始編練保甲時還不是陪都)編練保甲的過程中得到了最充分的體現。1935年7月15日，四川編查保甲工作正式啟動。和四川省其他縣市不同的是，成都市、重慶市保甲戶口的編查除依照《修正剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》辦理外，還要遵照重慶行營頒布的《四川省會編查保甲戶口辦法大綱》(以下簡稱《辦法大綱》)的相關規定。該《辦法大綱》確立了警察在成都、重慶二地的保甲編組工作中的主導地位，對警察在編查保甲工作中的權責做了以下幾個方面的規定：“(一)四川省會保甲之編查由四川省會公安局負責辦理，其保甲區域依公安局所轄之警區劃分之，即以各公安分局長兼辦關于保甲事務，所有編查條例中規定由縣長辦理之件，統由公安局長辦理，由區長辦理之件，統由分局長辦理，另設區署；(二)在編保保甲，清查戶口期間，應由公安分局長指派所屬巡官警長或遴派地方公正人士協助辦理之；(三)公安分局應于局內添設辦事員一人，書記一人或二人，辦理關于保甲事項必要時得指派分局內職員協助辦理；(四)保甲番號依警察門牌按正戶排列；如系附戶應注明第幾附戶；(五)保長聯合辦公處主任，有分駐所之處由分局長呈請公安局長委派分駐所巡官兼任，其辦公室可附設于分駐所內，如無分駐所之處，仍由所聯各聯保保長互推一人，會呈公安分局轉呈公安局委派之；(六)各公安分局長因辦理保甲，發送公文，仍蓋公安分局鈴記，以分局長名義行之；(七)兼任聯保主任之巡官，辦理保甲，發布公文，應蓋用公安局所頒發之保長聯合辦公處圖記，以聯保主任名義行之；(八)省會保甲門牌，及各種戶口調查表，由省會公安分局參照編查條例所附各表式，并遵照本大綱之規定，轉呈省政府核定，發各分局督飭查填；(九)省會公安局因制發保甲門牌表冊，各公安分局添設辦理保甲事項人員之薪俸，辦公費等所需之經費，應分別編制經臨預算，呈請省政府核準。”[5]根據這些規定，四川省會成都市的保甲編練工作由省會公安局來主持辦理，而公安局的各分局所則是這次保甲編練工作的直接責任機關。這和其他縣市的保甲編練工作由市縣政府辦理有很大的不同。

相對于四川省其他市縣，省會成都市編練保甲的工作要遲緩得多，到1936年6月份，成都才正式啟動這一工作。成都保甲開始編練之際，鑒于編練保甲工作甚為重要，經省會公安局第八次局務會議議決并報請省政府核準，省會公安局在每區設副區長一人輔助分局長工作，具體負責各區保甲編練工作。當年6月，省會公安局根據省政府的指令，在每條街挑選出年齡在18—25歲之間的男青年兩人，作為編查保甲戶口的基本人員，然后由公安局指派編查保甲指導員分赴各區擔任教練，于7月21日至30日在各分局指定地點，對編查保甲基本人員進行訓練。訓練結束后，編查保甲基本人員在警訓所600學員的配合下，開始了成都市保甲戶口編查工作。編查戶口工作從1936年9月12日開始，到30日結束，全市共編成5區、31聯保、216保、3509甲。[6]11隨著保甲戶口編查完竣，各區的聯保辦公處、保甲辦公處和甲長調解委員會等機構也分別成立。聯保主任由公安分駐所主任巡官兼任，聯保副主任則由公安分局從“土著公正紳耆資深望重者任之，保長由編查完竣后次日選出，甲長乃隨編隨選”[6]11。

為了加強保甲工作，提高保甲組織在實際工作中的效能，在保甲組織建立起來后，省會公安局還采取措施來加強保甲長隊伍的建設：一是對全市保甲長進行訓練。省會警察局①對保甲長的第一期訓練開始于1937年2月19日，訓練科目包括政治和軍事兩種。政治科目包括三民主義、保甲法令摘要、民眾組織與訓練、禁煙法令摘要、義務征工、合作常識、警察須知、新運綱要、公民常識、精神講話等；軍事科目主要包括制式教練、野外勤務摘要、射擊教范摘要、夜間演習、陸軍禮節摘要、防空須知等，這些訓練科目和同時期警察局對警察的訓練科目大致相當，體現了警保在省會成都的高度一致性。二是制定《暫定保甲長懲處辦法》(以下簡稱《辦法》)，以加強對保甲長的管理。《辦法》規定：“(一)集會時無故不到或籍故不到之保甲長得由各聯保兼教官送分局由分局按其情節分別予以申斥或罰苦役或禁足半日至一日，期養成自動與守時之風尚；(二)受訓時遲到者得罰以立正跑步或向本隊宣布其姓名，倘在三次以上者得報告教官或兼區長于收操前集合各隊而宣布俾收知恥近勇之效。”[7]2三是制定警察局長或者督察長定期對保甲人員進行訓話的制度。根據規定，警察局長或督察長在每周一或周五要對保甲長進行訓話，訓話內容包括保甲人員與警察的關系，保甲人員如何在清查戶口、偵緝盜匪、整理交通以及城市清潔等方面協助警察等。四是規定從1936年12月7日起，每星期日上午8點，由各區聯保正副主任召集保甲長舉行保甲長紀念周，每到月終由區長召集保甲人員舉行擴大紀念周。由警察分局召集保甲舉行紀念周的活動一直持續到抗戰勝利后。1945年9月，在成都市第五、六兩區保甲長的強烈要求下，成都市政府致函省會警察局，要求取消由警察分局召集的保甲紀念周活動，省會警察局始令各分局停止召集此類活動。

三

由于成都市的保甲編練工作是在省會警察局的直接主持下完成的，各區區長和各聯保主任分別由警察分局長和警察分駐所主任兼任，保甲長由警察局遴選合適人員擔任，保甲長的培訓也由警察局負責，保甲組織實際上成了警察局下屬維持社會治安、推行政務的基層組織，是警察機構在底層社會的延伸。在成都的警保聯合體中，保甲人員由各分局兼區長直接管理，他們的辦公時間和公務活動都是由各區分局直接安排，在兼區長和主任巡官的直接飭令下進行諸如查報戶口異動、協助警察緝拿盜匪、整理城市交通、市政管理以及收繳保甲經費、曉諭市民防火等工作。這一時期，保甲儼然就成了警察局的又一分支機構，警察局和保甲組織在成都實現了最充分的結合，甚至可以用警保合一來描述當時警察和保甲的密切關系。這種超乎尋常的關系帶來了兩個嚴重的后果：

第一，保甲組織編練完竣后，各警察分局局長兼任區長，各警察分駐所主任巡官兼任聯保主任，各保甲長由聯保主任直接管轄，警察局和保甲形成了一個上下垂直領導的完整的組織體系。根據國民政府頒布的《各級警察機關編制綱要》第四條規定：“各省省會地方應設省會警察局，受省主管機關之指揮及監督處理省會警察事務。”[4]四川省會警察局不屬于市行政系列，市政府對省會警察局無監督指揮之權，而府局之間在1937年5月達成的協議還有“市政府有直接命令警察各分局、分駐所及指揮保甲人員案件時，其令文應由省會警察局長以兼市府委員名義副署”[8]41這樣的規定造成了市政府不能直接指揮保甲的結果，使市政府失去了基層組織，給市政府的工作帶來了很大的不便，誠與市政府給省府的呈文中所說的那樣：“編查保事項，奉令由省會公安局負責辦理，于是成都市府，不啻離開民眾，形成空中樓閣，全無最重要最基本之民眾組織，經脈滯閡，諭達無由……(市政府的工作)(無一事不與市民發生直接關系，即無一事，不須保甲負責承辦理，今保甲組織，直隸警局，市府推行政務，雖承協力相助，而關保間接，究難期其發生密切效用。”[9]

第二，抗戰時期，警察分駐所主任巡官是警察局基層組織的負責人，是具體事務的承辦人，僅每天的警務工作就應接不暇。保甲編練完竣后，根據規定要由警察分駐所主任巡官兼任聯保主任，而“聯保主任一職，上承命令，下率保甲，為保甲制度中之主干人員，亦即十余條街民眾之首腦”，責任重大，任務繁重。兩項繁重的工作，由一人兼任，形成了顧此失彼的局面。

鑒于成都的警保體制給市政府工作帶來不便，早在成都開始編練保甲戶口時，時任成都市長的鐘體乾就多次上書省政府，“縷晰陳明”推行政務的困難，強烈要求保甲戶口編練工作劃歸市政府管理。省政府雖然也據此認為保甲事務“亟應移交市府以專責成，且移交后，所有考核指揮任免等權，概由市府行使”，但由于沒有具體的實施措施，保甲事務的移交工作一直沒有付諸實踐。1937年2月，民政廳長嵇祖佑兼任成都市政委員會主任委員②后，和警察局前后兩任局長周植宗和周荃叔多次協商，就保甲組織管理權的歸屬問題達成以下協議：“(一)省會保甲劃歸成都市政府直接管理，所有各聯保主任及保甲人員，由市政府編組訓練；(二)各區區長，仍以警察分局長兼任，區署組織保持不變；(三)主任巡官不再兼任聯保主任，聯保主任由各聯保保長中遴選一人擔任，聯保主任與主任巡官，受分局局長兼區長之領導。”[9]之后周荃叔和嵆祖佑于1937年10月25日聯名將警察局與市政府就保甲事務劃歸市政府管轄所達成的協議呈報省政府。經省政府轉呈重慶委員長行營批準，成都各區保甲事務于1938年1月12日正式移交市政府管理。

四

保甲事務雖然移交成都市政府直接管理，但是，這并不意味著警察和保甲的聯系中斷了。警保之間仍然存在著相當密切的聯系。

首先，根據市政府和省會警察局之間的協議，成都市各區的區長仍由警察分局局長兼任，警察行政與區鎮保相互交融的局面并沒有改變，這種狀況一直持續到1944年成都市撤鎮設區后，由警察分局長兼任區長的歷史才宣告結束。

其次，保甲組織劃歸市政府直接管理后，成都市政府一方面專門從市政府選派若干干部到各區擔任保甲指導員，以加強對保甲的領導；另一方面也采取措施加強警務人員對保甲的協助工作。市政府會同警察局制定的《成都市區長及保甲指導員對于各級保甲人員監督指揮既警察各分駐所巡官對于各級保甲人員協助綱要》規定警察各分駐所巡官對于各級保甲人員協助的事項有以下幾個方面：“(一)關于征送兵員事項；(二)關于保甲整編事項；(三)關于戶口清查事項；(四)關于奸宄糾舉事項；(五)關于盜匪緝捕事項；(六)關于召集大會秩序維持事項。”同時還要求“各巡官于聯保主任及保長請求協助時不得推諉，各警察分局并應列為各該巡官重要之政績”[10]。根據這些規定，警察分駐所巡官對保甲的協助事項基本上覆蓋了保甲主要工作的全部，警察與保甲的業務聯系沒有因為保甲事務移交市政府而有絲毫的改變。

第三，為了加強警察、保甲和國民兵之間的相互協助關系，1940年1月10日，國民政府行政院發布《警察保甲及國民兵聯系辦法》就警察、保甲及國民兵的訓練和業務上的協助作了如下規定：“(一)國民兵團副團長團副與縣警察局局長或警佐有互相協助訓練全縣保甲警察及國民兵之責；(二)區隊付與區警察所長有相互協助訓練全區保甲警察及國民兵之責，區隊副與區警察所長及軍事指導員必要時以一人兼任之；保隊副與保警衛干事有互相協助訓練全保國民兵之責。保隊副與保警衛干事必要時以一人兼任之；(三)各級國民兵受各級隊長隊副之指揮，與警察保甲密切合作，負責執行本區域內下列各事項：1.關于間諜漢奸之查緝及防衛；2.關于匪患之警戒抓捕及搜查；3.關于水火風災之警戒及救護；4.關于匪黨之偵查及禁止；5.關于境內戶口清查及出入人民與國民兵役證之檢查及取締；6.關于旅店公共場所及攜帶違禁物品之稽查及取締；7.關于竊盜吸食毒品私吸鴉片及賭博之查禁；8.關于斗毆之禁止及排解；9.關于道路橋梁電桿電線及其他一切交通設備之守護；10.關于河堤森林之保護及防范；11.關于其他保持地方治安之必要事項；(四)各級警察機關對于下列保甲及國民兵事項應負責切實協助：1.關于取聯保連坐切結之抽查及核對；2.關于保甲規約及保甲會議決議案執行之協助；3.關于保甲會議秩序之指導及維護；4.關于壯丁免役緩役之調查；5.關于壯丁身體檢查之協助；6.關于壯丁編組受訓之傳知召集；7.關于壯丁服工役之傳知指導；8.關于壯丁規避組訓工役之開道強制；9.關于壯丁逃避兵役之查禁防止；10.其他有關保甲壯丁應行協助事項；(五)各種紀念集訓檢閱應盡可能范圍內將警察、保甲、國民兵三種人員合并舉行”等。[11]《警察保甲及國民兵聯系辦法》把警察、保甲及國民兵三者之間相互協助的關系用法律的形式固定下來了，保甲作為警察的外沿組織的地位得以進一步確立，保甲組織不僅要協助警察機關處理相關事務，而且在未設置警察機關的地方可以代行警察職能。而警察則不僅對保甲負有指導、教育、協助的責任，更是保甲強有力的后盾。

第四，保甲移交市政府直接管理后，省會警察局仍然是成都市保甲戶口編查工作的重要組織者和參與者。抗戰時期，成都市共進行了兩次保甲戶口編查工作，除第一次是由警察局獨立進行的以外，1940年進行的第二次保甲戶口編查工作是由警察局和市政府聯合起來開展的。1940年6月，府局雙方成立保甲戶口編查委員會并頒布《成都市保甲編查委員會組織規則》規定：“成都市保甲戶口編查委員會設主任委員一人由成都市長兼任，副主任委員一人由四川省會警察局局長兼任，委員若干人由市府、警局遴員兼任。”[12]依照《成都市保甲編查委員會組織規則》組建的保甲戶口編查委員會下設總務、保甲、戶籍三個組，總務組長由市政府社會科長兼任，保甲組長由市政府保甲股長兼任，戶籍組長由省會警察局行政科長兼任，各組組員從府局雙方職員中選調。府局雙方抽調的人員包括警察局各分局局長、局員、檢察員、巡官、警管區警士以及市政府所屬各鎮長、保長等。編查委員會以警管區警士和保長為編查員，將他們依警管區分為23個組，具體負責某一區域的保甲戶口編查工作。

總之，南京國民政府時期，在政府加強警保聯系政策的約束下，警察與保甲一直是如影隨形，真正做到了“有警察的地方就有保甲”。在抗戰那個特殊的歷史時期，成都市的保甲作為最基層的政權組織，擔負了大量的工作。但是，無論保甲歸警察管理，還是后來保甲劃歸市府管理，保甲工作任務的完成都沒有離開警察的協助，而警察機關處理事務保甲也多有協助。警察和保甲在一定程度上具有職能上的同一性和組織上的依存性。

注釋：

①依據《各級警察機關編制綱要》的規定，1937年1月后四川省會公安局改稱四川省會警察局。

②1937年1月，省政府撤銷成都市政府，設市政委員會，到1938年初才恢復市政府的設置。

[1]聞均天.中國保甲制度[M].上海:上海商務印書館,1936.

[2]蔣介石.中央警官學校正科第四期學生畢業訓詞[Z].四川省檔案館檔案，檔案號：3-2-183.

[3]國民政府內政部.浙江警務視察報告[J].內政公報,1932(14).

[4]國民政府行政院.各級警察機關編制綱要[Z].成都市檔案館藏檔案，檔案號93-4-9.

[5]國民政府軍事委員會委員長成都行營.四川省會編查保甲戶口辦法大綱[N].新新新聞,1936-03-01.

[6]民國四川省會警察局總務科.省會保甲編查經過[J].警務旬刊,1937(13):11.

[7]全國四川省會警察局秘書室.暫定保甲長懲處辦法[J].警務旬報,1937(9).

[8]民國成都市政府.會呈市府和警局從新協商各事項仰祈簽核一案[Z].成都市檔案館館藏檔案，檔案號：93-2-2827.

[9]民國成都市政府.警察局市政府關于保甲劃歸市府直接管轄給省府的函[Z].成都市檔案館藏檔案，檔案號：93-2-227.

[10]民國四川省會警察局.成都市區長及保甲指導員對于各級保甲人員監督指揮既警察各分駐所巡官對于各級保甲人員協助綱要[Z].成都市檔案館藏檔案，檔案號：93-2-2613.

[11]國民政府行政院.警察保甲及國民兵聯系辦法[Z].成都市檔案館藏檔案，檔案號：93-2-94.

[12]民國成都市綜甲戶口編查委員會.成都市政府四川省會警察局保甲戶口編查委員會組織規則[Z].成都市檔案館館藏檔案，檔案號：93-2-195.

(責任編輯 許峻)

A Study on the Relationships between the Police and the Baojia System in the Times of 1932—1945 in Republic of China——In Chengdu as the Center

CAO Fa-jun

(Zhengzhou Institute of Technology, Zhengzhou 450044, China)

The Baojia System had a long history in China, but was once abolished in Xinhai Revolution. After the Nanjing National Government established, this system had first been resumed in Hubei, Henan, and Anhui provinces, and later spread to many other provinces nationwide. In 1935 when Sichuan Cataloging and Baojia work officially launched, according to the relevant regulations, such work in Chengdu was in charge and hosted by the provincial Public Security Bureau, but the direct responsible institutes were the branches under this bureau. Therefore, the Baojia organizations became the actual affiliations to the police bureau to maintain public security and implement governmental affairs. In view of the inconvenience brought by the police and Baojia system to the municipal work, the Baojia affairs, under the provincial intervention, in each district in Chengdou were formally handed over to municipal government to manage on January 12, 1938. Even though Baojia affairs had been placed under the direct management of the municipal government, the police bureau still had the responsibilities to assist and guide Baojia organizations to carry out work.

Republic of China; Chengdu; police; baojia system

2016-11-15

曹發軍(1968—)，男，河南信陽人，歷史學博士，中國現代史學會會員，中州大學德育教學部教授，主要研究方向為中國近現代政治史。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.02.015

K207

A

1008-3715(2017)02-0069-05