關于“地票”交易與農村集體經營性建設用地入市的異同點探討

黃邦琴

（重慶市平正房地產測量事務所，重慶 400020）

自2008年重慶農村土地交易所成立，啟動地票交易，至2015年，大足區入選全國農村集體經營性建設用地入市改革試點，重慶市的農村土地改革繼續深入推進。這兩項"試驗”是打破城鄉二元分割土地制度的制度創新，用市場之手聯結農村、城市、企業，實現多方共贏。同是國家頂層制度設計在重慶市的改革試驗，"地票”交易與農村經營性建設用地入市，又存在哪些異同之處呢？

1 兩者形成背景一致

改革開放成就了工業化、城鎮化的快速發展，其發展的背后也造就了兩種現象，一是以土地新征為土地增加的主要擴展方式；二是伴隨著農民進城后形成的普遍存在的“空心村”現象。

對于征地而言，目前土地管理法中對農民征地拆遷的補償是依據當地經濟發展水平、作物產值等因素劃分的征地區片綜合地價作為征地補償的標準，其實質是按照農用地產值進行計算的補償價格，補償價格相對較低；同時，對于被征后土地的增值收益，農民并無參與，更多的是被開發商或者相關利益者占有，體現的是“同地，不同權，不同價”的征地現狀。其本質是城鄉土地二元結構，主要表現在三個方面：其一，農村集體建設用地和國有建設用地在現行土地制度中被賦予了不同等的法律地位；其二，農村集體建設用地，僅有占有和使用權的權利，體現了其所有權權能的不完整，收益權及處分權的權利嚴重缺失[1]；其三，農村集體建設用地只有在被征收國有化之后，才能進入土地一級交易市場讓渡自己的使用權，農村集體建設用地尚無可以直接進入市場交易的有機運行機制。二元化分割的土地管理結構短板日益凸顯，不利于新型城鎮化的進一步建設。同時，土地轉讓和升值的增值紅利并未惠及農民。

土地制度不完善，導致其運行過程中不斷衍生出現類似問題，十八屆三中全會針對以上歷史遺留問題，就提出突破性的改革路徑，集中表現為：一、要打破目前國有與農村集體所有兩種不同權屬下的建設用地入市地位視角不平等的局面；二、實現在權利上賦權的平等，即農村集體經營性建設用地要同國有建設用地同享出讓、租賃、轉讓、抵押等權利，實現真正的同地同價同權；三、改革增值收益的分配機制；四、明確之所以出現大量農村集體建設用地閑置（“空心村”現象）的關鍵原因是缺少市場通道[2]。

十八屆三中全會決定，在滿足相關規劃和土地用途管制要求的條件下，農村集體經營性建設用地可與國有建設土地同等享有出讓、租賃、入股的權利，同權同價入市[3]。《決定》公布后，重慶于2007年成為國家試點，積極探究怎樣打破城鄉建設用地利用的雙格局，變農村閑置資源——廢棄建設用地為土地資產的改革之道，并提出了開展“地票”交易實驗。2015年初，重慶市大足區被授權為土地制度改革試點區，走上了統一城鄉建設用地，展開農村集體經營性建設用地入市改革試驗之路[4]。

2 兩者改革目標相同

2.1 盤活農村資產，統籌城鄉發展

農村青壯年勞動力伴隨著改革大流發展遷入城鎮區域，“人走地減”的集約用地現象并未出現，伴隨而成的是“不減反增”的廢棄農村建設用地閑置現象。“地票”改革作為此現象的改革措施應運而生，旨在將農村閑置廢棄的建設用地復墾，將合理規劃后多余的農村建設用地指標由農村移入城市，由相對落后地區轉移到相對富裕地區，與“人口轉移”方向一致，實現“農村人口遷移，農村建設用地減少，人隨地走”的集約用地模式。農村集體經營性建設用地入市亦是針對農村建設用地，變資源為資產，與國有建設用地同享一級土地市場交易權利，統籌城鄉發展，盤活農村資產。

2.2 兩者目的皆為農村集體土地入市

“地票”是將復墾多余的耕地按照“增減掛鉤”政策轉變為新增計劃指標進行入市交易，購買地票指標即可在符合相關規定的區域落地使用；農村集體經營性建設用地入市參照基準地價，進行地價估算，采用出讓等方式讓渡土地使用權，不改變集體權屬直接入市；兩者都是農村集體土地入市的方法、載體和手段。

2.3 讓農村、農民共享改革紅利

地票將閑置廢棄建設用地進行復墾，復墾指標進行公開交易，交易之后的收益歸原來的復墾農戶，特別對于生態扶貧搬遷中的復墾農戶發揮著重要作用。地票將閑置農村建設用地轉化為新增建設用地指標，進而變為土地收益，反作用于農村建設，生態扶貧等活動，在一定意義上讓農村、農戶農民共享了改革的紅利。

只有集體經營性建設用地擁有平等的參與土地流通的入市權利，農民才可能直接的享受到農村建設用地的增值收益。農村集體經營性建設用地直接入市交易，打破城鄉二元結構格局，土地增值收益在國家、集體、農村之間按照比例分配，在一定程度上提升農村建設用地的物權、用益物權，增值收益集體、農民共享，此亦是農村、農民共享改革紅利的體現。

3 兩者差異

3.1 入市主體不同

地票交易采取復墾方式，將閑置、廢棄的農村建設用地轉變為耕地，產生的多出建設用地面積的耕地衍生為新增建設用地指標，再將復墾指標進行公開交易，即“借殼入市”，中間過程復冗余，幾經周折，但入市主體卻并非農村集體建設用地。相反，農村集體經營性建設用地，不改集體權屬，可以“出讓”、“租賃”、“作價入股”等多種方式直接交易，同享“同地、同權、同價”政策，土地增值收益在國家、集體、農村之間按照一定比例分配，切實體現集體建設用地入市的主體地位。

3.2 入市方式不同

地票依據增減掛鉤政策和占補平衡要求，將大量被閑置的宅基地等權屬屬于農村集體的建設用地復墾為耕地，盤活閑置的廢棄土地轉變為有效耕地，產生了相應耕地數量的用地指標，在滿足農村相關建設用地需求后，余下的指標即所謂的地票，在功能上與每一年國家給予的新增用地指標相同。

農村集體經營性建設用地入市，可在保證農村建設用地無增量，耕地面積無減量，耕地等別有提升的用地布局調整下，完成基礎配套后，采用存量就地入市、零散產業用地集中區入市、政府主導、多方參與，依據農村確權登記成果，在首先滿足城中村居民住房用地需求后，將具有經營性用途的權屬屬于農村集體的這部分建設用地，交予農民集體直接入市。

“地票”交易與農村集體經營性建設用地入市分別采用“間接入市”與“直接入市”的方式，入市方式不同。

4 小結

綜上可知，“地票”交易與“農村經營性建設用地入市”同是國家頂層制度設計在重慶市的改革試驗，隨著改革時點和深度的不斷推進，依托一致的改革背景和改革目標，改革主體和方式呈現出鮮明的變化，改革方向更明確，改革主體更突出。

依托現有改革不動搖，守護“三條底線”：奉守土地公有制制度絕不改變、堅守18億耕地紅線不突破、維護農民利益不受損。以農村集體所有權者權益為出發點，以建立農村集體經營性建設用地入市制度和完善土地增值收益分配機制為落腳點，把握好改革方向、積極探尋改革之道，穩妥推動重慶市改革試點工作，旨在贏取打破城鄉二元分割土地制度的制度創新成果。

[1]《城鄉統籌背景下農村集體建設用地管理面臨的問題及解決措施探討》黃邦琴，2012年12月1日 -2012年中國土地學會學術年會.

[2]新華網.農村集體經營性建設用地同權同價——新一輪農村改革如何破題[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/video/fyrwft/ft04.htm.

[3]新華網.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118112746.htm.

[4]重慶市大足區人民政府．重慶市大足區農村集體經營性建設用地入市政策成果匯編[R]．重慶：重慶市大足區人民政府，2016．