港口岸線資源的分類標準及開發引導探討

姚海元，齊 越，董 敏，王達川，任 靜，張曉晴，左天立，靳廉潔，李善友，張民輝，臧韶輝

（1.交通運輸部規劃研究院，北京 100028；2.天津大學，天津 300072；3.舟山市港航管理局，浙江 舟山316021）

港口岸線資源的分類標準及開發引導探討

姚海元1，齊 越2，董 敏1，王達川1，任 靜1，張曉晴1，左天立1，靳廉潔1，李善友1，張民輝1，臧韶輝3

（1.交通運輸部規劃研究院，北京 100028；2.天津大學，天津 300072；3.舟山市港航管理局，浙江 舟山316021）

本文以寧波－舟山港為例，提出港口岸線資源分類標準與開發引導規則，探討提高資源使用效率，推動岸線資源的優化配置的途徑，對研究中央與地方岸線審批事權劃分、中央資金投向等都具有借鑒意義。

港口岸線；分類標準；引導開發；事權劃分

引 言

岸線作為一種特殊的國土資源，它是相應的陸域和水域的自然結合體，兼具二者的重要性，在利用上具有特殊目的性。作為稀缺性和戰略性資源，港口岸線資源在引領區域經濟發展方面具有十分重要的作用。因此，明確港口岸線資源分類標準與開發引導規則，提高資源使用效率，推動岸線資源的優化配置。不僅有利于提高港口岸線資源的利用效益，而且對我國城市經濟發展戰略的順利實施有著重要意義[1]。

2004年《港口法》正式頒布實施，確定了岸線資源管理的總體框架，明確了岸線資源利用審批制度、監督管理職責及相關獎懲法律責任，港口資源管理正式進入依法治理的新階段。2007年交通運輸部印發了《港口規劃管理規定》，進一步明確了依據港口規劃進行岸線使用審批的相關規定。2011年，印發了《關于促進沿海港口健康持續發展的意見》，在切實加強港口規劃管理、切實加強岸線資源管理等八方面提出了具體要求和指導意見。2012年，交通運輸部與國家發改委聯合頒布實施了《港口岸線使用審批管理辦法》，進一步規范了港口岸線使用審批程序，明確了條件和時限。至此，沿海港口岸線資源的管理制度基本確立，深水岸線的審批管理事權以交通運輸部為主，非深水岸線則以省交通主管部門為主。

《港口規劃管理規定》進一步明確了以港口布局規劃和港口總體規劃為主的港口規劃體系。其中，港口總體規劃是港口岸線審批管理的最主要依據，按照《港口總體規劃編制內容及文本格式》有關要求，港口岸線利用規劃僅需要明確港口岸線范圍、利用方案，但對港口岸線的分類標準、開發引導沒有提出具體要求，在一定程度上造成了岸線無序開發、多占少用、岸線利用率低等不合理現象。本文以寧波－舟山港為例[2～4]，提出港口岸線資源分類標準與開發引導規則，提高資源使用效率，推動岸線資源的優化配置，對研究中央與地方岸線審批事權劃分、中央資金投向等都具有借鑒意義。

1 寧波－舟山港岸線資源利用現狀

寧波、舟山兩市共有岸線約4 800 km。其中，甬江兩岸自然岸線長約52 km，大陸自然岸線長約1 550 km，島嶼自然岸線長約3 200 km。寧波－舟山港岸線涵蓋公用碼頭、企業專用碼頭，海洋產業配套碼頭，城市生產、生活碼頭，支持系統碼頭等占用的自然岸線，包括已開發利用、在建、近期開發及遠期預留的港口岸線。其中，已利用岸線約578 km。港口航運使用岸線約251 km，占比5 %；城市生活、漁業養殖等已利用岸線約327 km，占比7 %，尚未開發岸線約4 224 km，占比88 %。分資源類型、分行業岸線利用情況見表1。

表1 寧波－舟山港岸線資源利用現狀

2 港口岸線資源分類標準

國外對于港口岸線資源評價的研究多散落于各類港口規劃、港口評價、海洋功能區劃等相關研究報告中[5]。其中，岸線的利用分類作為岸線資源的一個評價方向，分類結果既要能體現岸線的多種利用方式的差異性。為體現港口岸線在資源條件和功能定位上的差異，與港區功能分工相結合，合理布局、有效利用岸線資源，體現有序開發、遠近結合、合理保護，為港口空間拓展留有余地。本文將寧波－舟山港規劃港口岸線界定為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類，具體劃分標準如下。

2.1 Ⅰ類港口岸線

資源開發條件優越，發展方向及功能定位基本明確，港口開發不存在重大限制性因素，適宜規?；?、大型化發展，可以為綜合運輸和大型臨港工業發展提供優越條件的岸線。

2.2 Ⅱ類港口岸線

資源開發條件良好，發展方向及功能定位基本明確，港口開發不存在重大限制性因素，適合因地制宜進行相應的開發，可以為城市客貨物資運輸、分散布局的海洋產業、休閑旅游、海上支持系統等提供配套服務的岸線。

2.3 Ⅲ類港口岸線

資源條件較好，但發展方向及功能定位尚不明確的宜港岸線。港口開發受到環境保護、圍填海、跨海大橋等因素影響，尚需開展系統的前期論證工作，近期難以規?；_發的港口岸線。Ⅲ類港口岸線的使用需經專題論證，在功能定位及約束條件明確前，宜暫緩開發。

3 港口岸線資源開發引導

為體現對港口開發建設的引導，集約、節約利用港口岸線資源，促進港口的有序開發，體現遠近結合的原則，本文提出可將寧波－舟山港港口岸線的開發強度區分為鼓勵發展、優化發展和暫緩發展三類，具體劃分原則如下：

1）鼓勵發展：適用于開發條件成熟、開發需求旺盛、資源存量較大的重點岸線。體現政府對資源利用的空間引導，重點加強土地供給、航道、錨地等基礎設施配套，注重資源的集約、節約利用，實現規?；I化開發。建議港口行業管理部門深化建港條件研究，抓緊編制控制性詳細規劃，保證岸線資源的高效利用。

2）優化發展：適用于已規?；_發但拓展空間有限的重點岸線以及受城市和環境影響，宜控制發展規模的一般岸線。對已成規模的公共運輸港區，體現存量資源的整合及效益提升；對發展環境受影響的城市生活及海洋產業岸線，體現岸線功能的調整和優化；引導新增規模向鼓勵發展區集聚。

3）暫緩發展：適用于預留岸線，以及未來城市核心功能區和環境敏感區內的已建港口項目占用的一般岸線。保持現狀規模，在已開發的岸線內實現優化發展，嚴格控制擴建，體現規劃的剛性約束和對港口空間布局的合理引導。原則上在鼓勵發展區資源容量飽和前暫緩開發，促使新增項目向鼓勵發展區集聚。在鼓勵發展區資源不足時，通過編制專項規劃，明確功能和開發方案后，可逐步實施開發。

4 港口岸線結構分析

寧波－舟山港規劃港口岸線結構的研究主要分析港口岸線的總量、已開發、存量資源之間的關系，分析Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類港口岸線之間的關系，分析公共運輸、城市生產生活運輸、海洋產業配套運輸等港口岸線功能之間的關系。

4.1 港口岸線等級構成分析

從岸線等級角度，Ⅰ類港口岸線304.7 km，占全部港口岸線的46.5 %，反映了寧波－舟山港良好的深水資源優勢。Ⅱ類港口岸線167.1 km，Ⅲ類港口岸線184 km，分別占比25.5 %和28 %。

從港域歸屬角度，舟山港域的港口岸線無論從總量還是質量均優于寧波港域。舟山港域的港口岸線總量、存量以及Ⅰ類港口岸線的長度分別占全港域的58 %、64.7 %和62.7 %，其中Ⅰ類港口岸線的存量資源，占全港的比重達62.7 %，發展潛力較大。

表2 港口岸線等級構成分析（單位：km）

表3 港口岸線資源利用分析（單位：km）

4.2 港口岸線貨類構成分析

根據岸線的自然條件，結合港區的功能劃分和調整，規劃港口岸線中適于建設主要貨類碼頭的Ⅰ類港口岸線如表4及圖1、圖2。

表4 港口岸線貨類構成分析

圖1 港口岸線資源分類結構

圖2 港口岸線貨類構成分析

5 結論與建議

5.1 岸線審批調整事權劃分

積極推進港口岸線管理工作的簡政放權，合理劃分中央與地方的事權范圍，深化相關管理細則。為貫徹落實國務院關于深化行政審批制度改革的要求，順應船舶大型化、港口深水化發展趨勢，進一步發揮地方政府在港口岸線管理工作的屬地優勢和監管職責，按照突出重點、抓大放小、分類管理的原則，建議進一步研究岸線審批事權的劃分依據，適當提高中央深水岸線標準，探討將沿海港口岸線使用審批的中央事權范圍由萬噸級及以上泊位的港口岸線調整為5萬t級及以上泊位的港口岸線的可行性。這將有利于中央政府進一步聚焦于港口核心岸線資源的管理工作，也有利于充分發揮地方政府在港口岸線管理的屬地優勢和監管職責，加強對港口岸線使用的事中、事后監管措施，提高港口岸線管理水平。

5.2 岸線利用注重分級管理

在岸線審批事權劃分標準研究的基礎上，進一步明確岸線等級分類等級。以寧波－舟山港為例，Ⅰ類港口岸線服務于主要貨類運輸系統建設、海洋產業集聚發展和規模化公共碼頭作業區建設，是構建綜合運輸體系、建設舟山國際物流樞紐島和海洋產業集聚島的核心資源，對港口及經濟社會發展具有戰略意義，在岸線使用審批上，更多地體現的是中央事權，是港口行政管理部門實施行業管理的關注重點。Ⅱ類港口岸線的服務對象較為單一、輻射范圍有限，規劃指導較為彈性。岸線利用分級管理，有利于行業管理部門突出管理重點，調控核心資源。

5.3 岸線開發實行有序引導

建議根據港口總體規劃，制定岸線開發實施方案，確定鼓勵發展區、優化發展區和暫緩發展區。未來新建的碼頭項目及海洋產業，宜優先布局在本次規劃確定的鼓勵發展區域，以鼓勵發展區為重點，優先發展區為補充，嚴格控制暫緩發展區的開發。貫徹有序推進、集中開發的原則，開發重點區域、重點島嶼，形成規模化的港航物流集中區及海洋產業集聚區，避免企業分島而治、盲目開發，導致各島嶼功能趨同、布局零散。岸線開發引導有利于促進港口有序發展和優化發展，為寧波－舟山港的可持續發展，留有足夠的資源條件和彈性空間。

[1]陽立軍,顧波軍,管林挺.舟山群島港口岸線資源綜合評價及優化利用研究[J].資源科學,2012,(34):2206-2212.

[2]齊越,王達川,沈益華,等.寧波－舟山港總體規劃(2014-2030年)[R].2015.

[3]齊越,董敏,沈益華,等.寧波－舟山港總體規劃實施評估[R].2014.

[4]王達川,沈益華,張民輝.浙江舟山群島新區國際物流島建設規劃[R].2014.

[5]張濤.港口岸線價值評估體系及控制管理研究[D].重慶:重慶交通大學,2013:3-7.

Research on Guiding Development and Classification Standards of Port Shoreline Resources

Yao Haiyuan1,Qi Yue2,Dong Min1,Wang Dachuan1,Ren Jing1,Zhang Xiaoqing1,Zuo Tianli1,Jin Lianjie1,Li Shanyou1,Zhang Minhui1,Zang Shaohui3
(1.Transport Planning and Research Institute,Ministry of Transport of the People’s Republic of China,Beijing 100028,China; 2.Tianjin University,Tianjin 300072,China; 3.Zhoushan Port and Shipping Administration Bureau,Zhoushan Zhejiang 316021,China)

Ningbo Zhoushan port is taken as an example to put forward the classification standards and the guiding development rules of port coastline resources,discuss the accesses to the improvement of resource use efficiency use and the optimum collocation of shoreline resources.The research results will serve as a reference for the division of coastline approval powers between China central and local governments as well as the orientation of investment by China central government.

port shoreline; classification standard; guiding development; division of powers

U651+.3

：A

：1004-9592（2016）06-0075-04

10.16403/j.cnki.ggjs20160619

2016-07-19

姚海元（1988-），男，助理工程師，主要從事港口工程平面規劃及港口運營仿真優化研究。