當前農村土地確權工作難點梳理與對策研究

趙蘭蕓

（輝縣市胡橋鄉人民政府，河南新鄉453600）

當前農村土地確權工作難點梳理與對策研究

趙蘭蕓

（輝縣市胡橋鄉人民政府，河南新鄉453600）

農村土地確權工作關系到每個農民的切身利益，也是構建和諧社會的基礎性工作。依據中央文件精神，對農村土地確權頒證工作的實施已經取得較好成效，但從中也反映出一些突出難題，如一些土地所有權性質存在異議，主體不夠清晰；一些土地信息不完整，人地矛盾相對復雜化；土地用途變更問題等。基于此，提出了相應的改進對策和建議。

農村；土地確權；工作難點；解決途徑

從2008年黨的十七屆三中全會提出“健全嚴格規范的農村土地管理制度”要求以來，加強對農村土地的確權、登記、頒證工作，不僅關系到農民的切身合法權益，也是加快推進農村改革發展的重要任務。為此，著重就存在的難點展開探析，并提出針對性的改進思路和建議。

1 當前農村土地確權工作突出難題的表現

土地是農民的生活基礎，隨著城鎮化進程的發展，農民進城務工所得收入不僅滿足了自身的生活需求，還提升了生活質量。過去一些農民忽視土地的重要性，以轉讓、轉租甚至拋荒方式來對待自有耕地。而今，隨著農民工返鄉潮趨勢的形成，加之國家對農業生產惠農政策的影響，農村土地成為近年來農民關注的焦點，也滋生了“寸土寸金”的土地財富觀。在這樣的背景下，本輪土地確權工作遭遇諸多難題。

1.1 土地所有權性質、主體存在不清晰

對于土地的所有權，以及土地歸集體內部成員的共有與公有關系，這些概念在廣大農民的意識中存在理解偏差。在《農村土地承包法》中，將之傾向于公有關系；根據《民法通則》《土地管理法》等規定，現行農村集體所有的主體主要包括鄉（鎮）農民集體所有、村集體所有和村民小組所有3類。事實上，對于上述3種主體多存在包含與被包含關系，使得土地確權工作具有較大的模糊性，往往導致村干部以集體名義支配土地管理權，損害農民土地權益。

1.2 確權信息存在與事實不符的問題

對于農村土地的確權管理工作，周期長、相關基礎信息變動大，特別是在二輪承包資料上對土地進行重新測量，使得事實與留存信息不對應。一些村委、政府對相關政策落實不到位、執行不規范，導致土地權屬信息不準確；還有的土地承包經營權證未發放。一些地方自然條件相對惡劣，如水災、旱災導致土地面積“縮水”問題。比如因土地肥力不足，用面積來補足土地級差，而在相關資料填寫上卻又按人均分地面積來填寫；還有的土地存在四至不清晰問題，對一些界石、木樁存在異議，無法辨識或被人為移動過。

1.3 農村人口變動帶來人地矛盾復雜化

從土地確權工作登記來看，每塊土地的歸屬應該給予明晰，并以此來確認和保障農民的合法土地權益。但是，由于一些戶主已經死亡，在土地確權登記時需要更換戶主；或者一些家庭存在離婚、分家問題，對土地承包經營權需要進行分置處理；還有些出嫁女、入贅男、在校生、服刑人員等特殊群體，也給土地確權帶來影響。

1.4 土地承包地發生調整或用途變更問題

國家明令禁止土地不能進行交易，但由于土地地租的誘惑，使得一些土地隱性交易問題客觀存在。城鎮化建設對農村耕地的征用、圈占問題，一方面降低了農村可耕地面積，另一方面在使用用途上的變更也給確權工作帶來難題。

2 完善農村土地確權工作的對策

2.1 貫徹《物權法》規定，推進土地確權工作合法、有序實施

從國家相關規定來看，本輪土地確權工作要明確所有權主體的登記與發證，要對村民小組農民集體所有、村農民集體所有、鄉（鎮）農民集體所有等主體進行嚴格依法明晰，切實處理好權能及保障問題。根據《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。對下列事項要依法進行管理：一是土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包；二是個別土地承包經營權人之間承包地的調整；三是土地補償費等費用的使用、分配辦法；四是集體出資的企業所有權變動等事項；五是法律規定的其他事項。第62條規定了集體成員的知情權，“集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，應當依照法律、行政法規以及章程、村規民約，向本集體成員公布集體財產的狀況”。第63條第2款規定：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人做出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”因此，通過確權登記發證，來營造廣大農民知法、懂法、用法意識，提升土地管理水平。

2.2 完善農村土地承包經營糾紛仲裁及解決機制

隨著土地確權工作的實施，延伸出各類土地糾紛與矛盾問題。在進行解決時，要從法律、法規完善角度，依照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定，遵循相應的調解流程來有序解決。從農村現狀來看，村民主體之間的糾紛往往具有歷史性、現實性難題，很多情況不符合法律政策規定要求，使得糾紛解決缺乏相應支撐。所以，要結合地區實際，理性處理農村土地確權工作中的糾紛，特別是在調解機制上，要以調解為主、訴諸法院為輔，要爭取當事人能夠接受并主動履行調解協議。在處理土地經營權確權工作糾紛中，要結合具體問題，采取切實可行的方法來化解。對于承包手續不完整的，要督促集體組織、承包經營戶補辦；對于合同丟失、殘破的，要組織復核補訂；對于權屬信息不完整的，要給予復核并明確；針對實測土地面積與合同權證記載有出入的，要如實填寫相關數據。針對農民新開墾荒地，結合國務院頒發的農村“四荒”資源工作通知等相關規定，已經作為農村家庭承包的土地，可以進行確權登記頒證。對于私自開墾并未與村集體簽訂合同的土地，不宜用“先占為先”原則；對于常年外出務工經商的承包戶，可以參考民法委托代理機制來執行，也可以先予以預留，再進行補辦確權頒證手續。

2.3 完善人口變動帶來的確權解決機制

從保障土地確權工作穩定性上，遵循“增人不增地、減人不減地”原則，對已經簽訂承包合同、頒布土地承包經營權證的土地進行延包；嚴禁借機違法調整和收回農民承包地現象。尊重當事人意愿，對農村土地承包經營權確權登記頒證工作，要深入到農村、農戶了解土地承包情況，并按照規定進行確權登記。針對分家、離婚等需要分戶的，以分戶協議，按照分戶后各戶對土地的承包現狀進行確權登記管理；如果存在分戶意見不一致，先予以暫停登記，爭議解決后再進行確權登記。

3 小結

總的來說，針對土地的確權問題解決，要尊重歷史、正視現實，在不違背法律規范的前提下，充分考慮當事人的意愿。如果當事人之間是以互換或轉讓方式進行調整的，則可以按照調整后實際情況確權登記頒證；如果當事人之間是以轉包、出租、入股等方式調整的，按原承包農戶確權登記頒證。

1005-2690（2017）07-0049-02

F321.1

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2017-06-12）