杭州市江干區村級集體經濟股份合作制改革實踐與思考

伍樂健，黃沖平

（1.浙江大學農業與生物技術學院，浙江杭州 310058；2.杭州市江干區農辦，浙江杭州 310016）

杭州市江干區村級集體經濟股份合作制改革實踐與思考

伍樂健1，2，黃沖平1*

（1.浙江大學農業與生物技術學院，浙江杭州 310058；2.杭州市江干區農辦，浙江杭州 310016）

分析了村級集體經濟股份合作制改革對于促進農業現代化和農村城市化的意義，探討了杭州市江干區村級集體經濟股份合作制改革的階段特征、主要內容和取得的成效，明晰了集體產權，明確了社員股東的權利和義務，理順了分配關系，增強了社員民主意識，明確了資產性質，有利于城中村徹底融入城市，加快城市化進程。深入探討了改革過程中暴露出的各種利益關系、矛盾問題、政策約束和其他深層次問題，并對深化改革提出政策建議。

杭州市江干區；村級集體經濟股份合作制改革；特征與成效；政策建議

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了巨大的成就，其中城鄉土地資源作為一種最重要的要素，起到了十分重要的作用。由于我國復雜的土地制度和不同城市戶籍管理具體模式的各種安排，導致城鄉接合部乃至已經成為城市中心區的原城中村的村級集體經濟發展面臨種種制約。城中村作為地域概念或行政安排已經通過城市化統一規劃和建設徹底融入城市，成為城市社區。但村級集體經濟這一組織形式，以及相關的企業、產權、原村民的股份占有形式等依然存在，同時也受到國家關于農區農村集體經濟管理的相關制度的嚴格約束。本文擬在對有關城市社區中農村集體經濟股份合作制改革的國內不同城市進行的探索作一比較分析，試圖為進一步推進江干區村級集體經濟的股份制改革提供思路和途徑。

1 村級集體經濟股份制改革概述

我國村級集體經濟股份制改革探索始于20世紀80年代末，是經濟發達地區為推進農業現代化和農村城市化而進行的基于村級集體經濟的組成形式、管理機制等方面的改革。在農區以土地股份合作制改革為主要內容，一些地方探索在依法、自愿、有償的基礎上，進行土地承包權有證而具體不落地，并由此推進耕地流轉和適度規模經營的農業現代化經營模式。同時，集體經濟富有的農村社區，根據戶籍和土地承包權狀況，對村級集體經濟分配進行股份制改革，或者結合土地股份合作制的改革均有不少成功案例。隨著農村城市化進程的加快，城鄉接合部的村級集體經濟體量越來越大，而針對村級集體經濟管理的所有法規，其制度安排幾乎都是基于農區村級集體經濟的戶籍和土地制度安排的，這使得已經融入城市經濟體系的村級集體經濟不能有效地使用現代經濟的管理手段和方法，從而限制了這一經濟組織的進一步發展，也不利于相應城區的城市經濟的融合發展。

浙江省農村集體經濟組織股份合作制改革始于20世紀90年代初。2003年，省委、省政府專題召開村經濟合作社股份合作制改革座談會，充分肯定改革方向，大力引導各地改革探索；2005年發布了《關于全省村經濟合作社股份合作制改革的意見》，明確了改革的指導思想、基本原則、操作要求。2014年浙江省政府又發布了《關于全面開展村經濟合作社股份合作制改革的意見》，提出2015年底全面完成改革任務的要求［1］。

杭州市的村級集體經濟組織股份合作制改革相對全省來說起步較早、進度較快，市委、市政府在1999、2002、2004和2005年分別下發了《轉發市農經委關于撤村建居后原村集體經濟組織股份合作制改革實施意見的通知》《杭州市人民政府辦公廳關于第二批撤村建居單位開展股份制改革的實施意見》《關于認真做好股份經濟合作社換屆工作的通知》和《關于撤村建居股份經濟合作社工商登記的通知》等一系列專題文件指導改革。目前，各主城區、蕭山、余杭基本完成了村級集體經濟股份制改革，各縣（市）也正在全面推進。

從總體情況來看，本輪村級集體經濟組織股份合作制改革為自下而上的一次探索創新，由于高層制度設計比較原則，又緊密結合各地乃至各村（社區）的具體實際，各地改革的主要做法差異性很大，對資產量化范圍、股東資格界定、股權管理模式等核心問題也未能達成一致，因此需要開展積極的探索。

2 江干區推進村級集體經濟股份制改革的實踐與探索

2.1 江干區村級集體經濟股份制改革的具體實踐

江干區作為杭州市城市化的主城區之一，村級集體經濟發展較快、水平較高。2015年全區村（社區）平均可分配收入2 137萬元，其中可分配收入超1 000萬元的村（社區）有32個，500～1 000萬元的村（社區）19個，最高為2.68億元。股份合作制改革工作相應較早，全區股改自2002年開始實施，至2012年全面完成，共成立股份經濟合作社56家，量化集體資產26億元，設立股東11.28萬人，總資產為154.22億元，凈資產67.38億元。截至2015年底，22個股份經濟合作社實施股份分紅，股東分紅總額達3.2億元，惠及股東4萬余人。

從時間跨度上來分析，江干區股改歷程可以分為3個階段。2002-2005年為第1階段，主要是列入杭州市第一、二批撤村建居的村社進行村級集體經濟股份制改革；2006-2010年為第2階段，尤其是2008年后，按照“三年目標、兩年完成”要求，改革在區內全面鋪開并基本完成；2011年始為第3階段，重點是開展股改深化完善工作，在對第一階段股改工作補充和完善的同時，以促進股份合作制經濟科學發展為目標開展進一步發展的探索政策研究和制定工作。

2.2 江干區村級集體經濟股份制改革

2.2.1 改革模式動靜并存

即撤村建居社區實行靜態管理模式，股權量化后實行“增人不增股，減人不減股”，保持股權的相對穩定。以農區為主的行政村實行動態管理模式，即根據人口、農齡增減變動情況，按年進行調整，待撤村建居后由動態變為靜態［2］。

2.2.2 雙股設置

主要設人口股和農齡股（勞力股）。人口股占量化凈資產的比例一般不少于60%，按確定的股東人口量化。農齡股（勞力股）在量化凈資產中劃出一定比例，按在農村或原農村勞動年限為主要依據量化。在折股量化總額中，以“人口股”為主，具體比例由村（社區）成員民主討論后，按2/3以上成員（代表）同意的方案確定。

2.2.3 成員界定標準明確

原則上按在冊成員人口和在經濟合作社內的“農齡”為計算依據。“人口股”按村或撤村建居時實際在冊的農業人口計數；“農齡股”以農民身份的年限來計算；勞力股以年滿16周歲起，至農轉非日止或戶口遷出本村之日止的村民務農年限來計算。對撤村建居前已“農轉非”的原成員，經討論可按其在本村內的“農齡”或勞力年數，給予一次性經濟補償。折股量化時對在校大中專學生、入伍戰士以及勞教等人員的股權，給予充分考慮。經村（社區）代表大會同意的其他人員作相應考慮。

2.2.4 資產量化，統籌兼顧

經清產核資，資產評估的凈資產在折股量化前，可先提留村（居）民社會保障基金、農居建設補貼基金和社會事業發展基金等，提取比例不高于可量化凈資產的30%，但必須經村（社區）代表大會審議通過。實際集體凈資產提留后，原則上應全部用于股權量化。全部量化有困難的，按照集體資本金80%以上的比例量化。

2.2.5 健全管理機構

村（社區）經濟合作社股份合作制改革后，按照股份制要求，設立股東（代表）大會、董事會和監事會，明確機構職責、議事規則和管理制度。股東代表一般按年滿18周歲以上股東總數的5%確定，董事會和監事會成員由股東（代表）大會選舉產生。同時，各股東享受同等權利，以“一人一票制”方式進行成員選舉和議事決策。

2.2.6 組織形式上因地制宜

絕大部分社區股改后，合作社與村（社區）實行“一套班子、兩塊牌子”模式，但也有“股社分離”的。從股權形式來看，絕大多數是按人設股，個別為按戶設股。

2.3 江干區村級集體經濟股份制改革主要成效

實踐證明，股改在推進集體經濟發展和基層社會管理等方面取得了很大成效。一是明晰了集體產權，穩定了農村人心。通過清產核資和股權量化，使經濟合作社的集體家底得到了核實；明確集體資產為全體股東所有，讓全體股東了解自己在集體經濟中所占的份額，穩定了農村人心。二是明確了權利義務，增強了主人翁地位。股份合作社以章程形式明確規定了股東可以按股分紅的權利和應盡的義務，把集體經濟的利益和股東個人的利益更加緊密地結合在了一起，增強了村民參與集體經濟的積極性。三是理順了分配關系，建立了積累機制。明確了股份合作社收益分配的程序和辦法，有效解決了以往集體資金使用和管理上由少數人說了算、沒有積累機制、沒有社員分配的弊端。股份合作社的年終紅利，已成為農民增收的一個重要渠道。四是增強了民主意識，提高了管理水平。股份制的實施，增強了村民參與民主決策、民主管理、民主監督的意識，提高了民主管理和科學決策的水平，同時也促進了村班子發展村級經濟的責任心與緊迫性，有利于集體經濟的健康發展。五是明確了資產身份，促進了城市化。股改后的集體經濟，因為明確了集體資產的所有權，理順了管理體制，使集體經濟在市場經濟中拓寬了發展空間；因為明確了成員間的利益分配格局，股東與地域的關系得以脫離，分散安置、進出城的藩籬得以打破，使城市化地區的社會轉型更加通暢。

3 進一步推進村級集體經濟股份制改革面臨的困難

筆者經多年實踐認為，江干區進一步推進村級集體經濟股份制改革面臨較多的困難，一是股改政策差異大，進一步推進完善難。由于各股份經濟合作社的實際情況存在差異，全區很難制定通用的股份合作制改革的相關政策。股份合作制改革初期，為了大力推進股份合作制改革，強調了村級集體經濟組織自主管理，實行“一村一策”，由此造成了村（社區）在股東資格界定范圍、人口股和農齡股比例、農齡計算起止時間等具體內容上存在差異。二是集體產權明晰難。股改前清產核資和資產量化時，一方面是未開發利用的集體土地作為農村集體資源性資產難以評估；另一方面，許多集體建設用地、集體物業等資產因合法性問題無法確權，相應帶來的是集體資產估價不準、個人股值無法明確、股權難以市場化流轉，股權更大意義上是年終收益分配的依據。三是市場主體地位不明確。我國目前沒有一部專門法律來規范農村集體經濟組織的運作，村級股份經濟合作社作為農村集體經濟組織發展而來的新組織形式，各地有以合作社下設公司進行工商登記、將合作社以企業法人進行工商登記、以股份制公司登記等不同做法，江干區根據《浙江省村經濟合作社組織條例》規定進行工商變更登記。合作社更多的是強調農區村民之間生產、加工、流通貿易之間的相互合作，而城區和城郊區的村民合作社則以城市現代第三產業為主要經營內容，市場主體與經營內容嚴重錯位，主體地位不明確，對其融入市場競爭和城市經濟造成阻礙。四是個人股權不完全。股改“堅持集體資產所有權不變”原則，集體經濟的所有制屬性沒有發生根本變化，股東可享受利益分配，但不能退股提現，股東無法對自己的股權進行自由處置交易，嚴格來說，量化到人（戶）的股權，對于股東是名義上的所有權而沒有財產權，為殘缺產權，違背了現代市場經濟的運作原理和基本要求。五是組織運作不開放。股改后的股份經濟合作社兼具股份制與合作制的特征，董事會、監事會成員必須由股東內部選舉產生，很難從外部引進專業人才。同時，管理上實行民主管理和公平原則，股東一人一票，加上要維護集體所有的屬性和內部成員利益，股權外部流轉、引進外部資本主體都會面臨體制障礙。

4 進一步推進江干區村級集體經濟股份制改革的政策建議

4.1 深化體制機制改革，強化頂層設計

要在進一步系統完整調查研究的基礎上，強化頂層設計，積極推進體制機制改革。具體來說，一是要出臺統一性的指導意見。在充分尊重基層實踐經驗的基礎上，從頂層對農村集體經濟及股份經濟合作社市場主體地位進行明確，對工商登記、運作規范、章程、成員界定、股權處置、退出機制等重要問題進行統一指導。二是要強化基層民主自治。股份制改革工作是一項實踐性、操作性很強的工作，必須結合實際，因村制宜。在符合相關法律、政策的前提下，允許農村集體經濟組織充分發揮民主自治管理權，就股權設置、股份量化比例、重大經營事項等問題，根據實際，在征得大多數股東同意的情況下制定具體政策。三是要為農村集體物業確權。加快農村集體土地和房屋所有權、集體建設用地使用權、農民宅基地使用權和房屋所有權、土地承包經營權的確權登記發證工作，合法合理確認和保障股份經濟合作社和股東土地及房屋財產權。四是要加大對城市化地區公共財政的扶持補助，推進大量撤村建居社區公共服務實現同城同待遇，為村級集體股份經濟合作社的企業化運作奠定基礎。

4.2 健全內部治理結構

一是完善組織結構。創造條件，加快股社分離工作，理順黨支部、村委會和股份經濟合作社的相互關系，確立股份經濟合作社才是集體財產的真正主體。明確、細化股東大會、董事會、監事會和經理層權利、義務和責任，形成權責明確、各負其責、制衡協調、運轉高效的治理結構和運行機制。二是建立高效的決策機制。探索鼓勵股權適當集中尤其是向經營管理層適當集中，探索所有權與經營權分離制度，探索按人決策和按股決策相結合的決策機制，提高經營決策效率。三是建立專業人才引進機制。克服股份經濟合作社董事會、監事會成員內部產生，企業管理、有效監督等專業能力不足，探索建立職業經理人、獨立董事等制度，為提高經營管理水平開辟渠道。四是建立績效管理機制。建立有效的激勵機制，提高經營者的積極性，按年薪制和股權相結合的方法，如任職屆滿后集體資產實現增值的，則增值部分可按一定比例以股權的形式予以獎勵，同時，將股份經濟合作社的業績納入年度考核的范圍，與經營者的薪酬和獎金掛鉤，增強其發展責任和意識。

4.3 促進保值增值

一是放寬經營范圍。通過轉讓、置換、土地物業入股等方式，整合社內外土地物業資源統一開發、統一經營，拓展包括高端服務業、產業升級在內的多元化的經濟收益模式。二是靈活資源開發方式。充分利用集體建設用地、留有地等資源，通過獨立開發、合作開發等方式，通過探索項目化經營等方式，加快資源開發利用進度，積極尋求集體經濟新增長點。三是放開投資、募資渠道。逐步開放管理，允許股份經濟合作社向股東或向其他股份經濟合作社、企業和社會募資資金，發展混合型經濟。

4.4 不斷提升股東的經營理念

一是樹立風險意識。無論是城市化建設的推進還是股份制改革的進一步完善，都需要股東打破股份經濟合作社股份分紅只增不減的錯誤觀念，要向股東灌輸經營理念，培育風險意識、發展意識和責任意識，樹立按其所持股份份額為限，依法承擔相應的經營風險。二是消除福利保障意識。理清公益福利與利潤分配的關系，規范股份經濟合作社資產收益使用范圍和公共服務支出，嚴格保護股東財產權益，為合作社開放式經營提供基礎。三是正確認識積累與發展的關系。樹立“有積累才有發展、有收益才有分配”的意識，明確對股份經濟合作社的分紅應加以嚴格限定，除按規定提取公積金、公益金外，適當提取一定比例公積金用于下一年度的以豐補歉，剩余的經營性凈收入才可以用作分配。

4.5 制定長遠發展規劃

一是推進市場化運作。引入市場競爭機制，因地制宜采取整體發包、分塊發包、委托專業公司經營等多種方式，提高資產經營效益。創新搭建包含股份經濟合作社股權、農村宅基地使用權等多種功能在內的集體經濟產權市場交易平臺，積極搞活股東各項財產要素的市場化配置機制，提升資源要素的優化配置能力。二是探索開放式管理。研究出臺股權繼承流轉辦法，賦予股東完備的股權權利，允許股權先在股份經濟合作社范圍內流轉、繼承、贈送、抵押，然后再逐步發展到股份經濟合作社之間、股份經濟合作社以外的流動，給集體經濟生產要素的合理流動提供制度保障［3-4］。三是謀劃好最終路徑。根據股東的市民化程度，參照企業法律、法規相關規定，穩步推進股份經濟合作社向股份公司轉變，使其完全按照市場經濟規則來運作，優勝劣汰。在合作社資產總量少且無穩定收入來源，集體所有土地全部被征用，合作社成員已全部轉為城鎮戶口，被征地人員社會保障到位等情況下，鼓勵探索股份經濟合作社終止方式。

［1］ 葛斐.浙江省江干區農村集體經濟股份合作制改革研究［D］.浙江：浙江大學，2013.

［2］ 葉紹存，伍樂健.積極推進村級集體資產股份合作制改革［J］.中國鄉鎮企業，2011（9）：53-54.

［3］ 俞乒乒.寧波市江北區農村集體資產處置與股份合作制改革的實踐［D］.北京：中國農業科學院，2010.

［4］ 張春波.城市化進程中的農村社區股份合作制改革研究-以寧波市江東區為例［D］.上海：上海交通大學，2010.

（責任編輯：張瑞麟）

F321

A

0528-9017（2017）01-0162-04

文獻著錄格式：伍樂健，黃沖平.杭州市江干區村級集體經濟股份合作制改革實踐與思考［J］.浙江農業科學，2017，58（1）：162-165.

10.16178/j.issn.0528-9017.20170151

2016-07-11

伍樂健（1980-），男，浙江象山人，本科，從事現代農業管理與農業經濟學研究工作。

黃沖平，E-mail：hcping@zju.edu.cn。