農村金融法制化:法國、日本經驗與啟示

惠獻波

（河南財政金融學院，河南鄭州451464）

農村金融法制化:法國、日本經驗與啟示

惠獻波

（河南財政金融學院，河南鄭州451464）

法國、日本成功轉型經驗充分說明農村金融法制化是全面提升一個國家農村經濟發展水平、實現城鎮與鄉村統籌發展的必然途徑。我們可借鑒法國、日本農村金融法制化的成功經驗，加強農村金融法律制度的獨立性，真正將我國農村金融發展逐步納入到法制化軌道中來，并且進一步加大政府支持力度，增強社會投資信心，激發農村資本活力。

農村金融；法制化；法國；日本

自20世紀90年代以來，“三農”問題日漸突顯，嚴重影響了我國農業經濟協調發展。金融是現代農業經濟的基礎，建立現代化的農村金融制度是我國農村經濟健康發展不可逾越的重要環節，所以中國農村金融問題若要得到徹底解決，就必須充分意識到農業法律制度在農業資源配置與優化過程中的基礎性地位與核心價值，逐步將農村金融管理與核算全面納入法制化軌道。在長期的發展過程中，法國、日本積累了獨具特色的農村金融法制化經驗。“它山之石，可以攻玉”，總結法國、日本的成功經驗對我國農村金融法制化路徑設計具有十分重要的理論與實踐價值。

一、法國、日本農村金融法制化實踐歷程

從20世紀70年代開始，農村金融法制化逐漸成為法律學與金融學關注的熱點問題之一，學者們普遍認為一個國家需要制訂專門的法律法規來對農村金融的弱質性、低效率與高風險性進行必要激勵與約束，農業法律完善與否對農村金融的健康成長具有十分重要的作用。目前，農業法律滯后是轉型期國家農村金融發展受到抑制的根源之一。農業經濟比較發達的國家普遍制訂了一大批完善的農業政策性金融、農產品抵押擔保、農業保險等專門的農村金融類法律，來對本國農村金融主體以及農村金融市場進行規范化引導、培育，法國、日本是其中較為典型的代表（見表1）。

（一）法國的農村金融法制化實踐

法國農村金融法制化進程是以辦理農業政策性金融業務為主要切入點來逐步展開的。19世紀初，法國政府部門制訂了《土地銀行法》，并依據此部法律組建了農村信貸組織。19世紀20年代，法國政府部門又依據《農業信貸銀行憲章》相關規定成立了國家農業信貸管理局對各類地方性金融機構、地區性金融機構進行業務管理，1926年國家農業信貸管理局改名為國家農業信貸銀行。從法國農村金融法制化進程可以看出，“上官下民、官辦為主”是農村金融制度典型特征之一，法國的各層次金融組織都具有半官方性質，在相關法律與規章的要求與制約下具體開展政策性金融業務。[1]

作為法國農業政策性金融制度的核心組成部分，合作金融業務的開展得到了法國各級政府部門政策扶助與財政支持。1894年法國成立了地方性的農業信貸互助金庫，其主要職責就是全力協助法國農民組建的自發型的信用合作組織；1899年法國政府又制訂了與農業信貸地區金庫密切相關的一系列法令，使得法國一部分農業地方金庫迅速變成了地區金庫，地方金庫與地區金庫都是攜手合作性質的金融性組織，其核心會員主要包括直接從事農業生產經營活動的農戶和農業機構法人，地方金庫與地區金庫在充分發揮業務協調、技術指導、資金配置等方面起到了巨大作用。[2]

表1 法國、日本農村金融法制化歷程一覽表

法國農業信貸互助銀行運作方式本質上屬于一種混合型模式。一方面，法國農業信貸互助銀行所開展的業務與國家農業大政方針緊密結合，甚至可以被認為是完全為國家大政方針政策提供金融性服務的組織，即凡是符合國家相關政策或與國家中長遠發展規劃一致的項目，在農業信貸方面都會被給予一定程度的利息優惠，甚至由政府提供貼息或無息貸款；另一方面，法國地方性合作金融機構與省級金融機構均嚴格按照互相合作、共同協作的基本原則來開展金融業務，體系內部各層級部門之間均是相對獨立核算單位，財務核算相對獨立、自負盈虧，業務經營范圍界限劃分明確，體系內各層次機構民主監督機制也十分完善。

18世紀80年代，法國的互保協會開始辦理農作物水災、火災、雹災保險等系列保險業務，1900年法國制訂了《農業互助保險法》，此部法律對法國互助保險協會承擔的風險范圍進行了明確劃分，清晰地界定了農業互助保險社的法律地位，并對農業互助保險應享有的基本權益、承擔的主要義務作出了詳細規定。1960年法國政府制訂了《農業指導法》，以法律法規形式對法國農業保險范圍、險種等做出了詳細安排。1964年法國政府推出了農業損害保證制度，此制度的出臺標志著法國保險業務開始大幅度向農業生產經營領域拓展，與此同時，法國設立了國家農業災害基金委員會，其主要職責就是對法國受災農業生產經營過程產生損失進行補償。1976年法國編撰完成了《保險法典》，此法典對法國農業互助保險業務范疇、收費標準等問題都進行了十分具體、規范的規定。1982年法國政府出臺了《農業災害救助法》，明文規定對農業生產自然災害和由自然災害造成的農民房屋及房屋內部財產損失實行強制性保險。在農戶遇到大災大難時，法國政府部門還會給予開展商業保險的公司一定比例的稅收優惠政策，并為保險公司提供止損再保險服務。

（二）日本的農村金融法制化實踐

日本政府十分重視本國農村經濟的健康發展，其借助強大、雄厚的經濟實力逐步建立、完善了以政策性金融、合作性金融、農業保險制度為主要內容的農業法律體系。

1945年，日本政府部門頒布了《林漁業金融公庫法》，這是日本農村政策性金融法律體系的核心組成部分，相關政府部門依據這一法律設置了日本農林漁業金融公庫，其是日本唯一一個對農林漁業成長進行資助的農業政策性金融組織，該組織所有費用支出全部由國家財政解決，農林漁業金融公庫在貫徹日本農林漁業產業政策，促進日本農（林）漁業及其相關產業健康、持續、穩定發展方面發揮了至關重要的作用。

1947年日本制訂了《農業協同組合法》等十二個系列附屬法令，逐步形成了一個規范各級農業協會的專業化農業法律體系。在此系列附屬法令保障與規范之下，農業協會、農協合作金融組織共同形成了一個完善的農村合作信用體系，該信用體系由日本基層信用合作組織、都道府縣的各級信用聯合會、國家的農林中央金庫三部分組成，三個層次協會以由下而上的方式參股加入上級協會，在開展保險業務方面，三個層次協會相互依存、互相補充、互相配合，吸收的廣大社員存款是日本農村合作信用體系中各級協會資金的主要來源，在資金運用方面各級協會各有側重點，基層農業協會以內部社員為主要融資對象，信用聯合會融資主要針對中小型地區性農業企業，農林中央金庫主要融資對象是全國性的大型農業企業。1961年日本制訂了《農業信用擔保保險法》，并以此法為基礎建立了抵押擔保、信用擔保兩種融資輔助機制，為廣大農戶獲得生產經營所需資金提供了強有力的制度保障。

20世紀20年代日本的農業保險法律制度就已經初成規模，1929年制訂了《牲畜保險法》、《農作物保險法》，開始在本國推行牲畜、農作物保險業務。1947年日本政府修訂了這兩部法律并將二者統一命名為《農業災害補償法》。此部法律明確規定了日本農業保險所采用的主要形式為共濟組合，由市、田丁、村的農業共濟組合，都、道、縣級別共濟組合協會及全國農業保險協會三部分組成。其中，市、田丁、村的農業共濟組合是日本農村基層性農業經濟組織，其主要負責日本基層牲畜、農作物等農業保險業務，都、道、府、縣級組織主要承擔共濟組合農業保險的分保險業務，國家保險協會為日本牲畜、農作物等農業保險業提供再保險業務，三者相輔相成，共同形成了自上而下的農業保險保障體系。此外，日本政府還成立了全國性的農業信用保險協會，由其向日本共濟組合聯合會提供信用擔保支持，各都、道、府、縣級別的農業信用基金協會均為此協會會員。與此同時，日本政府還通過法律形式強行要求大宗農產品與大規模經營的農戶強行參加農業保險，政府對參保農戶提供一定比例再保險支持。

二、法國和日本農村金融法制化的經驗總結

縱觀法國、日本農村金融法律法制化進程不難發現，這兩個國家都是以政策性金融法律制度為指引，以合作性金融法律、法令、規章為重要基石，全面開展農村合作金融相關業務，以適應農戶布局分散、規模不經濟的實際情況，進一步降低了交易費用，大幅度提升了農產品交易效率。

1.建立了完備的農村金融體系

法國、日本兩國都建立了完備的農村金融體系，在這一金融體系中，既有政府性質銀行、私人性質銀行，又有非正規金融組織，還有農村信貸協會與農村信用合作社等，不同性質的金融組織之間互為補充，互相促進，共同構成了日本、法國多元化的農村金融體系，最大程度地迎合了本國不同發展層次的農業企業和農戶多樣化的融資需求，充分發揮了農村金融組織強大的融資功能，極大地促進了本國農村經濟的健康、有序發展。[3]

2.制定法律以確保農村金融機構高效運轉

日本、法國都制定了系列農村金融法規，建立了完善的農村金融法律制度。1945年制訂的《林漁業金融公庫法》是日本農村政策性金融法律制度體系核心組成部分，之后的《農業協同組合法》等十二個系列附屬性質法令逐步形成了一個互為補充、規范有序的農業協會發展的法律體系。[4]至于法國，以《農業互助保險法》和《農業指導法》為基礎，1964年又制訂了“農業損害保證制度”，進一步拓展了法國農業保險險種、承保范圍，還籌建成立了用于受災后對農戶經濟補償的“國家農業災害基金”。1976年頒布的《保險法典》進一步規范了農業互助保險收費標準、賠付款標準等相關業務。1982年出臺的《農業災害救助法》對充分提升法國農村金融機構融資效率提供了強有力的法律保障。[5]

3.建立了農業保險法律制度

法國、日本兩國均把農業保險機制的構建作為農村金融法制化進程的一個核心環節，如1976年法國在《保險法典》中就對法國農業互助保險業務范圍、理賠程序進行了十分詳細的規定，另外，法國政府部門還通過對農業保險公司提供高數額財政補貼及稅率優惠等系列政策來充分保護農業生產經營主體者免遭自然災害的入侵，以提高農戶生產積極性。日本政府也通過法律形式要求大宗農產品生產主體、大規模經營的農戶參加農業保險，政府對參加農業保險的農戶提供一定比例農業再保險扶持。[6]法國、日本兩國完善的農業保險制度為農業生產過程中難以避免的自然、經濟、社會三大風險提供了強大、有力的安全保障，這是日本、法國農村金融法制化健康、有序推進的重要體現。

4.加強了對農村金融機構的支持力度

在農村金融法制化進程中，法國、日本兩國政府部門都加強了對本國農村金融組織的支持力度，主要包括提供財政支持、政策優惠。一是加大對政策性金融組織（機構）的資本融入支持力度、強度；二是向政策性金融組織以外的其他金融性組織提供了一定比例一攬子財政補貼、稅收優惠、信用擔保等服務；三是充分擴展農村金融的經營范圍，提高其業務水平。[7]

三、法國和日本農村金融法制化經驗的啟示

目前，如何切實加大對農業經濟的支持力度，確保農村金融業務健康、穩定發展，是我國農村金融法制化的重要任務。為此，我們可借鑒法國、日本農村金融法制化的成功經驗，加強農村金融法律制度建設，真正將我國農村金融發展逐步納入到法制化軌道中來。

1.進一步完善農村金融法律制度

農村金融法治化始于良好的法律，制度完善、設計周全的法律制度可以為農村金融健康、有序發展提供良好的外部環境。目前，中國幾乎沒有專門的法律法規對開展農村金融業務給予規范，與農村金融相關的法律法規可謂是“一窮二白”，因此，我國農村金融發展政策隨意性較大，業務經營范圍也不太穩定，經營方向也不太明確。對此，我國必須進一步加大農村金融立法的工作力度，以規范我國農村金融組織融資行為，以便為農村經濟建設提供更加優良的服務。[8]

2.創新農村金融產品

隨著我國農村經濟改革的不斷深入，農業生產組織發展呈現出多樣化、差異化的局面，然而傳統的、單一化的農村金融服務方式并沒有被徹底放棄，金融產品數量少、金融服務單一現象仍然十分突出，已無法滿足我國農村經濟快速發展對資金的強烈需求，急切需要創新農村金融產品。首先，以市場發展規律為基本依據，建立、健全金融產品創新激勵機制，以全面調動市場經營主體金融產品創新的積極性；其次，創新農村特色的金融產品，農村信用社等金融機構應徹底改變傳統的融資觀念，結合不同類型的農村經濟發展模式設計出個性化的金融產品與服務。

3.完善農村金融監管制度

第一，在法律法規方面對農業融資實行優惠利率做出明確規定，中央銀行對農村金融組織的再貸款與再貼現利率應給予一定程度優惠，以調整不同農村金融組織間產生的級差收益。第二，進一步降低我國農村金融組織準入行門檻，逐漸健全、完善、規范農村金融組織退出管理機制，與此同時，全面降低、取消金融組織在農村設立分支機構的營運資金條件基本要求，并允許商業性銀行與農村合作性質金融組織成立跨省農村分支機構，提升農村金融組織覆蓋面。[9]

4.建構多元化的農村擔保體系

一是針對農戶、農業中小企業經營具體情況，進一步研究、實行多元化的抵押、質押模式，創新融資擔保方式。二是進一步加強我國農村信用法律法規環境建設力度，積極發展社會信用中介服務機制。三是進一步完善農村信用擔保體系，鼓勵發展不同級別的農村互助擔保機構，并積極拓展各項抵押擔保融資業務。

5.逐步建立健全農村保險法律體系

實踐證明，農業保險制度是否完善是農業長效、穩定、有序發展的重要保障，從經濟學視角來看，農業保險制度具有準公共物品特性，其對農業保險法律、法令、規章制度擁有較強的依賴性，農業保險法律法規、法令、規章制度是否完善直接影響到一個國家農業保險能否健康運轉。目前，我國農業保險法律保障體系仍然十分薄弱，直接影響到農業保險市場的完善與健全。為此，我們應當認真借鑒日本、法國等經濟發達國家的成功經驗，進一步加快我國農業保險立法工作，制定農業保險業務的實施范圍、保費收取標準、稅收收取標準等，從法律角度進一步明確政府組織、保險人與被保險人之間的權利、義務關系。積極鼓勵商業性農業保險組織開展工作，并給予一定比例的財政支持，建立起推動我國農業持續、穩定發展的保險機制。[10]

6.加大政府支持力度

從日本、法國農村金融法制化的成功經驗來看，兩國政府組織均對本國農村金融組織的發展提供了經濟、政策上的大力支持。目前，我國農業生產比較利益低，農村金融弱質、低效及高風險的特質，直接造成農村資金大量流失，最終導致農村生產所需資金缺乏，為此，應進一步加大政府支持力度，增強社會投資信心，激發農村資本活力。[11]

[1]楊帆，楊浩然.當代農村金融體系的發展理念及改革路徑選擇[J].安徽商貿職業技術學院學報(社會科學版)，2016，（4）：1-5.

[2]劉松濤，王俊帆，曾云陽，等.我國農村金融體系改革與發展的對策思考[J].臺灣農業探索，2016，（5）：69-73.

[3]彭越，吳彥惠.普惠金融背景下農村信用體系建設的思考[J].征信，2016，（11）：41-43.

[4]王學忠.論我國農村金融法律體系的構建[J].理論建設，2008，（6）：66-68.

[5]徐江彬.中國農村金融的法律控制體系構建[J].特區經濟，2008，（1）：242-243.

[6]胡元聰，楊秀清.農村金融正外部性的經濟法激勵——基于完善農村金融法律體系的視角[J].農業經濟問題，2010，（10）：27-33.

[7]符進喜.關于健全農村金融法律法規體系的思考[J].金融理論與實踐，1997，（1）：36-37.

[8]宋曉斐.從市場及法律視角重構農村金融體系[J].法制與社會，2009，（7）：284.

[9]孫玉婷.新農村建設中農村金融體系的法律完善[J].法制與社會，2009，（36）：298-299.

[10]申健.我國農村金融體系發展的現狀及展望[J].湖北民族學院學報（哲學社會科學版），2016，（2）：40-44.

[10]張新生.國外涉農保險法律制度的實踐及其啟示[J].河北法學，2012，（9）：173-177.

[11]汪小亞.國外農村合作金融立法及其對中國啟示[J].農村工作通訊，2015，（17）：60-63.

（責任編輯：劉同清）

Rural Financial Legal System,Experience and Enlightenment on France and Japan

HUI Xian-bo
（Henan Institute of Finance,Zhengzhou Henan 451464,China）

The successful transformation experience in France and Japan fully verifies that legalization of rural finance is the necessary approach in comprehensively promoting a country's rural economic development,in realizing integrated urban and rural development.We can draw beneficial lessons from the successful experience in legalization of rural finance in France and Japan and strengthen the institutional independence of rural finance,and genuinely bring China's rural financial development gradually on the legal track,and further increase the government's support,and enhance social investment confidence to stimulate the vitality of rural capital.

rural finance；legal system；France；Japan

F830.6

：A

：1672－626X（2017）01-0061-05

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.01.007

2016-11-04

國家自然科學基金青年科學基金項目（71203148）；河南省高等學校重點科研項目（17A790006）；河南省社科聯、河南省經團聯調研課題（SKL-2016-3198）

惠獻波（1975-），男，河南濮陽人，河南財政金融學院講師，管理學博士，主要從事農村金融研究。