淺析PPP模式應用的重要性及風險管理

（河南建筑職業技術學院，河南 鄭州 450064）

PPP，即Public Private Partnership，廣義上講是指政府和社會資本合作。具體含義是在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理收益。

1 國內PPP發展現狀

近年以來，在公共服務領域推廣PPP模式，為民營資本積極參與投身社會公共服務建設提供了暢通渠道同時也促進了各級政府職能的轉變。國務院指出：發展PPP模式有利于使廣大人民群眾享受到優質高效的公共服務、利于培育經濟增長新動力，促進打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”。

目前，PPP改革已經達到了預期的成果，“五位一體”制度體系初步形成，一大批民生保障項目落地，統一的PPP大市場已經生根發芽。截至今年9月底，我國已進入開發階段的項目達6778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。

2 PPP模式的重要性

通過PPP模式引入，私營部門和政府部門在適合PPP模式的項目中可以取長補短、相互學習，彌補對方的不足、發揮各自的優勢。特別是目前我國繼續深化經濟領域改革，城市基礎設施服務方面也如火如荼地進行著市場化改革，PPP模式憑借著相對于傳統模式巨大的優勢，可以以同樣的成本提供更多、質量更高的公共產品和服務。縱觀PPP發展至今為人類社會帶來的巨大變化，其重要性可總結如下：

2.1 促進了投資主體的多元化，提高城市基礎設施項目的運作效率

即使在我國緣于特殊的國情，由政府部門所提供的基礎設施服務運作效率相對較低這一世界性難題，可能比其他國家更加嚴重。通過引入PPP模式，利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。而且由于私營部門對項目的參與，可以很好地推動項目合作壽命周期內的設計、施工、管理過程等的革新，從而提高辦事效率，有利于最佳管理理念和經驗的傳播。

2.2 彌補財政預算缺口，減少費用超支

在城市基礎設施項目的投資中政府長期承擔大量的資金的做法是司空見慣的，這在很大程度上使得政府財政預算負擔及其沉重。PPP模式的引入，可以很好地把民間資金引入到基礎設施建造的項目中，從而政府就能從大量瑣碎的事務中脫離出來，有利于政府轉換職能，即由過去傳統的公共服務的提供者加管理者角色輕松轉變為監管者，這樣不僅能減輕財政支出壓力，而且能更好地發揮市場的作用。

2.3 風險共擔，利益共享

由于PPP項目一般情況下規模大、融資結構復雜、參與方多、公共性等不確定因素多使其面臨風險較大，在以往傳統采購中由于政府業主與企業在采購和交付過程中各自為了降低自身承擔的風險都盡其所能地規避風險，甚至在條件許允許的情況下將風險轉嫁給對方，這樣就很容易導致項目整體目標的受損。但是，PPP項目區別于其他交易形式的最主要標志是參與雙方合理分擔風險。例如：私營部門對PPP項目中設計、建造等責任介入的差異，反映了公私雙方項目風險的各種組合。因此，PPP涉及多方面的風險共擔。

由于傳統上的政府部門主要關注的是公眾利益和公共服務能力，而私營部門“經濟人”的特性使然更加關注商業回報，在現實運作過程中PPP恰好提供了雙方合作的契機，不僅使政府部門提升了公共管理能力并獲得公眾支持，而且有利于私營部門在公共產品及服務方面獲得合理的經濟回報。政府部門和私營企業之間的互補性讓雙方能夠完美地彌合差異，最終共同完成目標，從而實現真正意義上的風險分擔利益共享。

2.4 應用范圍廣泛

該模式使得政府部門和私營部門可以取長補短，發揮各自的優勢，彌補對方身上的不足。有助于雙方以最有效的成本為公眾提供高品質、高水準的服務，最終達成互惠共利的長期目標。此項應用突破了私營企業參與公共基礎設施的多種限制，可廣泛適用于城市各類市政事業、地鐵、道路、鐵路、橋梁、收費站、火車站、機場、醫院、學校等。

3 PPP模式的風險管理

風險管理是PPP模式的成功的關鍵。如上面所闡述的由于PPP項目一般情況下規模大、融資結構復雜、參與方多、公共性等不確定因素多使其面臨風險較大，因此PPP項目風險管理顯得尤為重要。根據PPP的“風險分擔及收益分配機制”，風險應交給最能控制者承擔。一般情況下，政府部門承擔法律、政策、配套設施服務等風險；私營企業承擔項目設計、建造、財務、運營、維護等一系列商業風險；政府部門、私營部門共同合理承擔不可抗力等風險。

PPP項目在具體的實踐中，由于一些地方受傳統觀念的影響，對新事物、新的發展理念認識、貫徹不到位，簡單地把PPP模作為政府的一種投融資手段，這種認識上的偏見使得風險分配極其不合理，從而出現政府重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數過高等一系列泛化異化問題，為項目的成功完成埋下了一些隱性的風險。

3.1 PPP模式的風險分析

PPP模式的融資模式在整個過程都涉及到政府部門和私人部門的合作，包括項目的前期策劃、可行性研究、設計、建設、運營等一系列工作。因此，PPP模式所面臨的風險不僅僅是融資過程中的風險，PPP模式的風險包括了各個階段所面臨的風險。

其大致可以分為兩類：系統性風險和非系統性風險。系統性風險指由整體政治、經濟、社會等環境因素所引發的風險，一般情況下，系統性風險難以得到有效的管理；非系統風險是指由項目參與方自身的原因所引起的風險，例如項目所需資金超出預算、建設過程中缺乏有效監督所導致的工程質量問題、對項目未來現金流預測過于樂觀等，這些風險都可以通過自身的努力得到有效管理。

3.2 PPP模式風險的合理分配

風險的合理分配可以按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮項目回報機制、市場風險管理能力和政府風險管理能力項等要素，在社會資本和政府間合理分配項目風險。較合理的分配原則是：項目設計、建造、財務和運營維護等一系列商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由社會資本和政府合理共擔。最終可以：

1）減少風險發生概率，降低風險發生后造成的損失和風險管理成本；

2）有利于合理分配項目各參與方的責任權利，以及使他們在項目整個壽命期內保持理性的行為；

3）使各項目參與者能達到互惠互利、共贏的目標。

風險分配的目標是使風險在項目各參與方之間得到合理的、有效的、公平的分配，而不僅僅是簡單地把風險轉嫁給另一方保證收益，或是為了追求高收益一味承擔風險。“采用PPP模式就是要把盡量多的風險轉移給私營企業”“承擔較多的風險就可以獲得較多的回報”這些觀點是錯誤的。采用PPP模式的項目，如果在參與方中有一方承擔的風險超出了自身承擔能力的范圍，一旦風險失控，必然會導致所有參與方的受損。

綜上所述，PPP是一種能夠實現“多贏”發展的模式，社會資本需謹慎對待PPP項目存在的風險。政府在推廣PPP時要用其善、避其弊，避免一窩蜂而上，嚴格把控PPP模式的適用范疇、邊界，堅決杜絕不符合規范的項目濫竽充數，嚴厲打擊那些把商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資；真正做到規范項目開發，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目；創新管理方式，實現項目全生命周期動態管理。

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