住宅建設用地使用權屆滿續期的法律研究

張 凱 周鐵嶺

住宅建設用地使用權屆滿續期的法律研究

張 凱 周鐵嶺

一、引言

“無恒產而有恒心者，唯士為能。若民，因無恒產，則無恒心。”孟子在幾千年前已經指明住房對于普通百姓的重要性，不僅是家庭中最重要的資產，也是安身立命之所在。然而，2016年4月溫州部分地區住宅用地20年使用權屆滿后需繳納高額續期費用的問題，不僅損害了“百姓居者有其屋”的信心，也被輿論解讀為當前房地產市場與經濟的重大利空。

我國最初在建設用地使用權屆滿續期的制度中規定，建設用地使用權屆滿續期必須滿足兩個條件：申請批準與有償續期。其中1990年實施的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中規定，建設用地使用權期滿，土地使用者可以申請續期，重新簽訂土地使用權出讓合同，支付土地出讓金，并辦理登記。屆滿未申請的，由國家無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權。1995年出臺的《城市房地產管理法》進一步明確，建設用地使用權期限屆滿后需繼續使用土地的，必須于期限屆滿前一年申請續期。 而2007年生效的《物權法》第149條規定“住宅建設用地使用權屆滿后自動續期”，取消了土地使用權續期的申請條件，但對續期費用、續期次數以及續期年限等方面未作明確規定，留下了一系列隱患。雖然當前出現續期問題的只是個別城市，但這一問題的懸而未決，持續影響人們對房產價值的預期。因此，本文通過對國內主要觀點的總結歸納，并借鑒英國以及我國香港地區的土地批租制度①土地批租是國家土地使用權有償使用的一種形式，即將若干年內的土地使用權一次出讓給土地使用單位，土地批租的費用由使用單位一次交付。，提出今后的制度設計原則與方向，期待為這一問題的解決提供參考與借鑒。

二、住宅建設用地使用權期限屆滿后續期方式的理論評析

（一）續期是否有償

國內主張無償續期的學者認為，首先，自動續期，意味著建設用地使用權人無須經過相應的程序，繳納相應的費用，建設用地使用權就會自行延續，否則，繳納相應的費用不符合自動續期的精神[1]。然而，我國是社會主義公有制，其政治基礎和法律基礎是社會主義的“國家統一所有、人民均享地利”的思想。所獲土地收益應為民眾共有，而不是讓政府從土地中不斷地攫取利益，因此百姓享有的建設用地使用權不應被使用期限所限制[2]。其次，無償續期也是民生保障的需要。《物權法》明確規定保護權利人的物權，而住房作為民眾的私有財產，更應為法律所保護。此外，民眾對住宅建設用地本身只能享有有限的權利，如果有償續期將更加削弱房屋所有權人的權利，加重所有權人的經濟負擔，與國家保障民生的精神相違背，同時也不符合十八屆五中全會共享理念的要求。再次，立法之初規定住宅建設用地70年使用期限的目的是排除住房市場化改革中遭遇的阻力，而非收取高額續期費用。最后，這是貫徹城鎮國有土地與集體土地同地同權要求的需要。針對農村宅基地可以無償取得以及無償續期的規定，城鎮住宅建設用地也應當解除使用期限的規定[3]。但值得注意的是，首先，雖然“自動”包含著對無償續期的潛在肯定，但《物權法》起草過程中對這一規定多次反復，以及全國人大對這一規定至今未做出相關解釋，而是采取一種回避的的態度。因此，不能因“自動”而輕易否定有償續期的可能[4]。其次，政策是否合理，也出于對歷史、現在以及未來的多重考量，尤其是當前改革不斷深化，經濟迅猛發展的時代，更應立足當下，面向未來。

主張有償續期的學者認為，首先，從法理上來說，住宅建設用地使用權屆滿后的續期行為，實質上是建設用地使用權的再次取得，續期是否有償應取決于所有權人的意愿。使用權人通過繳納相應的土地出讓金初始取得土地，實質上是所有權人通過取得對價放棄了一定年限的土地使用權，期限屆滿使用權人想要繼續使用土地，自然應當再次繳納相應的費用，而無償續期將產生土地用益物權與所有權性質的混淆，造成變相的“土地私有化”，與我國土地公有制制度相違背。其次，由于我國未對住房征收遺產稅，無償續期實質上是對房屋所有權人的變相補貼，也會造成土地收益集中在部分階層手中，導致土地資源占用不均，加劇貧富差距，不利于社會公平。同時，補貼房屋所有權人會促使更多人放棄租房，從而導致租售失衡[5]。再次，土地收益具有很強的財政屬性。建設用地使用權的有償續期可以獲得穩定的財政收入，為經濟發展和社會民生提供充足的保障。最后，有償續期能夠有效提高房屋的保有成本，促進現有房地產存量的盤活與優化配置。

然而，如果我國未來征收房地產稅，并建立了良好的地方財政體系，關于后一種理論，即以有償續期彌補相關稅收的缺失，即喪失了理論基礎。所以，有償續期的核心在于，政府不能基于少數階層利益而改變我國土地公有制的制度基礎。

因此，必須深思的是，讓利于民并不需要改變土地公有制，可以通過降低續費標準等多種方式實現讓利于民維護社會公平的目標。實際上，建設用地使用權的屆滿續期和首次取得具有顯著區別：土地所有權人不存在土地征收與開發建設成本。從長遠的眼光來看，伴隨著國民經濟的快速發展，以及房地產相關稅收的開始征繳，政府可以依據續期費用、房地產稅收總額或人均額，對續期費用進行減免。而且，以年租制為基礎，采取房產稅附加模式收取土地使用租金，也可以充分利用未來房地產稅評估及征收體系的便利，最小化制度的實施成本。

另外，部分學者主張，有償續期而不繳費，僅保留其居住權，限制其在轉讓、抵押方面的權利[6]。筆者認為，雖然這種方式能夠提高有償續期的適用性，但給予了房屋所有權人無償居住權，對于其他民眾顯失公正，不利于社會公正理念的體現。同時，我國住房信息的逐步聯網以及社會信用體系的日益完善，會進一步促進有償續期的適用。有學者主張，可以依據住房數量，住房價格或者住房面積區別對待確定減免續費比例，進而保障困難群眾的經濟利益。但是，由于房屋所在區位所帶來的房產價值不同，只能謹慎適用。

因此，筆者認為，從長遠的眼光來看，未來制度制定的重點，不是有償續期或者無償續期，而是協同完善房產稅、年租制等制度安排，以租稅并行的制度設計，為減免土地有償續期費用、實現讓利于民提供充足的空間。

（二）續期年限如何確定

目前，關于續期的次數與年限，理論界主要有三種意見。第一種意見認為，對于住宅建設用地使用權可以有償無期限、無次數的續期。第二種意見認為，建設用地使用權只是對土地所有權部分權能的有限出讓，連續續期相當于土地所有權買賣，等同于土地私有化。為了保持土地公有制的基本原則，續期次數以一次為限，續期年限不能過長[7]。第三種意見認為，續期次數若以一次為限，可能導致建設用地使用權年限屆滿而房屋完好的矛盾，因此，民眾只有在建設用地使用權年限屆滿而房屋存在時才享有續期資格，允許再次續期，如果期限屆滿房屋已經不存在，也就喪失了續期的意義，這也與《物權法》的立法精神相一致[8]。

筆者認為，所有權地位的體現，關鍵在于是否具有最終的處置權與收益權，而非使用者使用期限的長短。也就是說，只要使用權人為了使用土地與房屋而繼續向國家繳納土地使用費，那么即使是無限次續期，其實質也只是對土地的長期租用，而非所有權買斷。同時，國家可以通過土地利用規劃、城市規劃、拆遷補償等手段，實現優化配置土地資源的處置權，因而沒有必要強制規定使用期限的長短。更為重要的是，隨著住房理念、材料技術的迭代更新，政府、市場、民眾勢必會介入城市社區與老舊建筑的改造升級，地上建筑便很可能會在土地使用權期限內，不斷被賦予新的生機，因此，與當下不同，未來我們或許更需要動態更新而非靜態折舊的理念。根據建筑物壽命而判定續期期限，在未來未必可行。

因此，筆者認為，只要使用權人按時交納續期費用，建筑更新符合國家相關規劃并付出合理成本，那么我們就不需要強制規定續期的次數與年限。

三、住宅建設用地使用權續期制度設計的原則與方向

（一）經驗借鑒

改革開放之后，我國最早實行的土地有償使用制度，實際上起源于我國香港地區的土地批租制度，因此，本章將簡要介紹我國香港地區在建設用地使用權續期問題上的制度模式，來根治化解我國現有的制度困境。

1. 香港地區模式

鴉片戰爭之后，香港淪為英國殖民地，開始實行土地批租制度，即土地所有權歸英國皇室所有，由港英政府代為掌管并向土地開發商或土地使用者批租土地，開發商或使用者通過承租取得規定期限內的土地使用權，并向港英政府一次性交納規定期限內的土地使用權出讓金。1997年香港回歸后，根據《特區基本法》，香港特區土地屬于國家所有，由特區政府負責管理，但土地批租制度被延續下來。

對于續期問題，根據中英聯合聲明，“除短期租約和特殊契約外，在回歸之前期滿而沒有續期，如承租人愿意，均可續期到不超過二零四七年六月三十日，不再補繳地價。從續期之日起，每年繳納與當日相當的該地應課差餉②差餉是間接稅的一種，是香港對地稅的說法，主要按土地價值、房產價值或者物業租值根據一個比例計算，由政府向土地或房屋的所有者征收。租值的百分之三，此后，隨應課差餉租值的改變而調整”。因此，續期土地業主每年應繳納的租金約為每年物業估計市值租金的0.15%。因此，香港土地續期后按年度繳納的地租在很大程度上僅具象征意義。

總體來說，我國香港地區的模式主要有四個特點：第一，自動有償續期。盡管香港地區地租收取的象征意義較強。第二，房地產稅與地租并行。既向土地使用權人收取地租，也對房地產保有收取房地產稅。第三，收取方式靈活，有利于減輕一次性繳納土地使用租金的負擔。第四，對續期期限并無明確規定。

（二）制度設計原則

第一，合法。未來住宅建設用地使用權續期規定，必須堅持土地公有制不動搖，在《憲法》與《物權法》的框架內，開展制度設計。

第二，合理。制度既要立足現在，又要面向未來，以發展的眼光，評估不同方案對土地制度、房地產市場、經濟發展、財稅體系、社會民生等各方面的直接與間接影響，從多目標滿足、多政策協同的角度，選擇最為合適的制度設計。

第三，合情。房屋事關百姓福祉，也檢驗著我國社會主義制度的優越性，因此，無論是制度頂層設計，還是具體貫徹執行，都應當以百姓為核心，尊重百姓的自由選擇權，同時充分考慮中低收人群體的經濟承受能力，制定合理的續繳標準，為今后制度的有效落實奠定堅實的民意基礎。

（三）制度設計的方向

第一，實行自愿續期。在免予申請的基礎上，由住宅建設用地使用權人，結合自己意愿，決定是否續期以及續期年限等環節，國家不做強制性規定。

第二，結合房地產稅制改革，建立租稅并行體系，以年租制為基礎，設定合理的續繳標準和續繳方式。同時借鑒外國成功經驗，開征房地產稅與遺產稅，完善房地產稅收體系。各地政府根據土地有償使用租金內涵、地區經濟社會發展情況、房地產保有稅收總額等要素，以年租制為基礎，分類設定續繳標準。實行分年度繳納或一次性繳納多年費用等多種靈活的續繳方式，滿足不同權利人的不同需求。同時，需要考慮中低收人群體的經濟承受能力，期滿后其土地出讓金的繳納數額可以緩繳、減繳、免繳，土地出讓金的續繳也可隨房地產稅一起繳納，減少繳納過程中的制度成本。

第三，為了滿足公共利益，促進土地資源優化配置，政府可以在廣泛論證，并征得土地使用權人同意的情況下，根據土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等，自行或吸引市場、社會主體，采取社區更新、建筑改造、拆遷補償等手段，完善土地用途，提升土地集約節約利用水平。

第四，完善不動產統一登記制度，完成全國房地產登記聯網，為自動續期、登記提供基礎。建立有效的社會征信體系與信息機制，減少續期繳費過程中的潛在成本。

（四）當前急需采取的舉措

第一，應由全國人大或者有關部委展開論證與研究。在現今信息網絡時代，政府態度以及信息發布的滯后性將給民眾無盡的想象空間，給社會帶來無法忽視的猜想成本，尤其是現在，房屋已身系民眾資產與經濟大局，只有盡快開展相關研究，明確制度方向，做出法律和政策性的解釋，從而回應社會輿論，避免地方無所適從。

第二，在已經或即將面臨續期問題的地方，開展試點。如深圳市、溫州市等，開展相關試點，把握制度設計的方向，同時積累相關經驗。

四、結語

面對部分建設用地使用權期限即將屆滿的現實，僅僅依據現有的法律規定是無法解決其中錯綜復雜的問題的，我國急需更完善、更細致的建設用地續期制度。因此，借鑒發達國家與地區的房地產租稅制度體系，吸取其制度安排的先進經驗，同時結合我國的特殊國情，為我們研究制定良好的制度政策提供參考。

[1]史尚寬.債法總論[M].北京：中國政法大學出版社，2000.

[2]孫憲忠.為什么住宅土地期滿應無條件續期[N].經濟參考報，2016-4-25.

[3]趙秀池.土地使用權到期應免費續期[N].中華工商時報，2016-4-25.

[4]靳相木，歐陽亦梵. 住宅建設用地自動續期的邏輯變換及方案形成[J].中國土地科學，2016，02：58-65.

[5]袁志鋒.城市住宅建設用地使用權期滿自動續期初探[J].中國地質大學學報，S1：15一18.

[6]金輝.法學家熱議住宅土地使用權續期[N].經濟參考報，2016-4-27.

[7]崔建遠.物權法[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[8]高圣平，楊旋.建設用地使用權期限屆滿后的法律后果[J].法學，2011，10：104-112.

（作者單位：周口市住房和城鄉建設局）