農(nóng)業(yè)PPP模式 撬動投資新藍(lán)海

編輯 董靜儒

農(nóng)業(yè)PPP模式 撬動投資新藍(lán)海

編輯 董靜儒

近日，發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，是對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)的一個有力探索，為社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP釋放出了積極的信號。

我國正處于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展”的關(guān)鍵時期，盡管國家的綜合經(jīng)濟實力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)具備了 “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“以城帶鄉(xiāng)”的能力，但是社會主義初級階段的基本國情決定了大規(guī)模依靠政府投資來反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村是不現(xiàn)實的。目前，農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒有改變。在我國，如何穩(wěn)定和逐步增加對農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的各項投資，是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的重要一環(huán)，僅僅靠加大政府的財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，迫切需要通過多種渠道來增加投資。像農(nóng)業(yè)這種投資數(shù)額很大，而回收周期長、見效又比較慢的行業(yè)，要想成功吸引社會資本是比較困難的。積極運用PPP模式引導(dǎo)社會資本投入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，是現(xiàn)階段“反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展”的重要手段之一。

近日，為深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革，加強農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP，多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》） ，規(guī)范農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作， 這是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首個PPP指導(dǎo)文件。

從2014年（又被稱為“PPP元年”）開始，國務(wù)院、國家發(fā)改委和財政部出臺了一系列關(guān)于“政府和社會資本合作模式（PPP）”的指導(dǎo)性文件，隨著《意見》的出臺，農(nóng)業(yè)PPP作為政府融資的法定模式正式登場亮相，開展農(nóng)業(yè)PPP已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。

PPP 即政府和社會資本合作，以市場競爭的方式提供服務(wù)，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。它不僅是一種融資手段，也是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。專家認(rèn)為，PPP模式適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無法獨立承擔(dān)、期限較長又具有微利的項目，農(nóng)村土地確權(quán)后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與PPP模式的特點不謀而合，且市場規(guī)模巨大。

“這個文件是對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)的一個有力探索，為社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP釋放出了積極的信號。” 國信招標(biāo)集團股份有限公司PPP研究中心副主任童再軍說。

在重點領(lǐng)域方面，《意見》明確提出，重點支持社會資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模化大型沼氣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項目；鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

對此，武漢理工經(jīng)濟學(xué)院教授付新平分析稱，對于種子工程、農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品檢測等項目，市場需求量很大，資本將被吸引流入這些領(lǐng)域。比如當(dāng)下人們都比較關(guān)注食品安全，通過檢測認(rèn)證的農(nóng)產(chǎn)品安全性相對高，此后漲價的概率也大。因此，在農(nóng)產(chǎn)品檢測方面就可以通過商業(yè)模式的運作使得農(nóng)民獲利。農(nóng)民自己也可以拿出一部分錢投入其中，以求得更大效益。不過，具體的操作仍有待政府出臺實施細(xì)則，進(jìn)行模式設(shè)計和問題優(yōu)化，最終的目標(biāo)是達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品市場化運作。

解決資金投入問題只是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展的第一步，更重要的是明確相關(guān)政策支持。《意見》提出，要加強政府農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新金融服務(wù)與支持方式，建立合理投資回報機制，完善風(fēng)險防控和分擔(dān)機制等舉措。鼓勵金融機構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計劃等多種方式，支持農(nóng)業(yè)PPP項目。鼓勵金融機構(gòu)加大金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，開展投貸聯(lián)動、投貸保貼一體化等投融資模式試點。

在PPP合作模式中，政府追求社會效益，社會資本追求經(jīng)濟利益，“公私合作”不僅僅指政府與私營部門之間的合作，也意味著社會效益與經(jīng)濟利益的有機兼顧。那么在農(nóng)業(yè)PPP領(lǐng)域中，公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)應(yīng)如何有機結(jié)合？

付新平分析稱，一方面，公益性意味著低利潤，另一方面，社會資本需要看到回報，因此要達(dá)到公益性和收益之間的有機平衡，可以通過三個不同的層次。首先，在有些企業(yè)愿意承擔(dān)一部分社會責(zé)任的環(huán)境下，可以通過農(nóng)業(yè)基金和規(guī)范化的運作模式，建設(shè)農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。其次，政府以政策補貼的形式給予農(nóng)業(yè)PPP以項目支持，比如在稅收方面進(jìn)行減稅甚至免稅，讓企業(yè)更有動力參與公共服務(wù)。最后，可以組建農(nóng)業(yè)基金，類似慈善事業(yè)的性質(zhì)。事實上，許多企業(yè)是樂于提供公益服務(wù)的，并且不需要回報。

在路徑方面，《意見》要求科學(xué)界定政府與社會資本的權(quán)利職責(zé)，規(guī)范項目投資管理和實施程序，明確操作規(guī)則與機制。鼓勵地方政府采用資本金注入的方式投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項目，并明確出資人代表，參與項目準(zhǔn)備及實施工作。地方政府主導(dǎo)推動開展工作，積極推進(jìn)體制機制創(chuàng)新與政策創(chuàng)設(shè)，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。各類符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體均享有依法依規(guī)平等參與的權(quán)利。

《意見》明確對已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開展確權(quán)試點，政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，社會資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。對此，多位專家表示，《意見》清楚劃分了資產(chǎn)的歸屬，這是之前從未有過的措施，實實在在給投資各方吃了“定心丸”。