農業供給側結構性改革要主攻農業供給質量

文 ｜ 李國祥

農業供給側結構性改革要主攻農業供給質量

文 ｜ 李國祥

農業供給側結構性改革，既不能等同于改革，又不能等同于農業結構調整，而應該是將深化改革與結構調整二者有機結合并賦予新的意義。

李國祥

中國社會科學院農村發展研究所研究員

2016年底召開的中央經濟工作會議明確提出，要深入推進農業供給側結構性改革，中央農村工作會議更是把農業供給側結構性改革作為2017年農業農村工作的主線，進一步提出要以改革創新為根本途徑，以提高農業供給質量為主攻方向。

改革實踐成效顯著

根據2015年召開的中央農村工作會議及2016年中央一號文件要求，2016年我國將推進農業供給側結構性改革。圍繞著農業供給側結構性改革的目標任務，以及農村全面深化改革的部署，各地紛紛開展了農業供給側結構性改革實踐。一年來的實踐表明，農業供給側結構性改革具有明顯成效。

通過一年來的實踐，人們逐漸認識到了農業供給側結構性改革的深刻內涵。農業供給側結構性改革，就是通過深化改革和完善政策等發揮市場機制的決定性作用，從而達到農業結構調整優化和發展方式轉變升級的目的。農業供給側結構性改革，既不能等同于改革，又不能等同于農業結構調整，而應該是將深化改革與結構調整二者有機結合并賦予新的意義。農業結構調整與優化是農業發展的必然過程和結果，深化農村改革為農業結構調整培育出新動能，農業結構調整與優化為深化農村改革不斷提出新要求。

黨的十八屆三中全會召開后，我國開始全面深化改革。農村深化改革為農業結構調整和農業發展方式轉變提供了重要動力，這一規律在2016年農業供給側結構性改革實踐中得到了進一步證明和展示。全國農村承包地確權登記頒證約6成，三權分置辦法出臺，在繼續明確所有權和承包權的基礎上，首次明確相對獨立的經營權的權能，進一步激勵了農業新型經營主體投資現代農業，有效地優化了農業經營結構。近年來，受市場不利因素等影響，農村土地流轉成本偏高而農業收益下滑，客觀地說，農業投資積極性難免受到影響，一些地方種植大戶甚至出現了退地退耕現象。農村土地三權分置辦法的出臺，不僅有效地抵御了農業市場的不利影響，而且新型農業經營主體和經營體系繼續在加快形成。

2016年，我國進一步推動了農產品價格形成機制和收儲制度改革。早秈稻最低收購價水平的首次下調，玉米臨時收儲政策的放棄以及價補分離制度的建立，農產品價格形成機制改革的深入推進，有力地推動了種植結構調整，糧食需求下降和糧食產量、庫存和進口 “三量齊增”的格局已經被打破。稻谷、小麥和玉米的品質差價、地區差價在糧食收購市場充分顯現。在推動農業價格支持制度改革的同時，將糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，一些地方將“三合一”補貼發放與農民是否焚燒秸稈和濫用化肥農藥等掛鉤，有力地促進了農業綠色生態發展。

一年來的農業供給側結構性改革，緩解了我國農產品供給結構性矛盾，阻止了農民增收過度下滑，為農業農村工作落實新發展理念找到了抓手。當前農產品供給結構性矛盾突出表現在部分大宗農產品儲備規模過大且出庫困難。通過農業供給側結構性改革，積累多年難以解決的棉花庫存大幅度下降，玉米去庫存也取得成效。我國經歷了20世紀80年代中后期和90年代中后期的農業結構調整，每輪農業結構調整，農民收入增長往往極度低迷，個別年份甚至出現負增長。2016年農業供給側結構性調整，雖然沒有扭轉農民收入增速回落的態勢，但是前三季度農民人均可支配收入實現了6.7%的增長速度，這與過去幾輪的農業結構調整明顯不同。

農業供給側結構性改革不僅解決短期矛盾和問題，更著眼于長期累積性矛盾和難題，其深遠影響將被歷史驗證。實踐成效堅定了2017年應更好地深入推進農業供給側結構性改革，圍繞提高農產品質量安全保障水平以及豐富農業保障糧食安全、生態安全、文化傳承和健康中國多功能，更好地適應對外開放大局的大勢，不僅更好地與工業化和城鎮化協調，而且能夠有效地抵御國際市場的沖擊，更好地統籌國內國外兩種資源，其中特別是一帶一路國家農業資源，確保農業更好地支撐經濟社會發展，確保農業不萎縮、農村不凋敝。

深化農業供給側結構性改革，一要優化農業生產，建設好糧食功能區和主要農產品保護區，發揮各地由市場力量和資源稟賦決定的競爭優勢，以增強消費者對農產品質量安全信心為重點，大力發展特色優勢農產品生產；二要加大農產品價格形成機制改革和糧食等重要農產品收儲制度改革，促進農業農村要素優化配置，確定合理儲備規模，完善農產品市場調控；三要深化涉農投融資體制機制改革，以財政支農改革為突破口，整合涉農財政資金，發揮財政吸引金融資本和社會資本投入“三農”領域的杠桿積極作用，切實解決農民貸款難、貸款貴和農業農村發展投入不足難題；四要緊緊依靠科技創新和深化改革，更多地依賴社會化服務發展，解決農業化肥投入物濫用和過量使用難題，解決農村土地流轉成本過高難題，把農業的無效成本切實降下來；五要針對農業農村發展的突出瓶頸和限制因素，在加強農業基礎建設的同時應更好地將其與產業發展緊密關聯起來，拓展農業發展空間，提高農業附加值，協同推進農業產業化經營和農村一二三產業融合發展，讓新生的農業經營主體成為現代農業發展的主導力量，并讓普通農戶能夠分享改革發展紅利。

改革核心在于優質優價機制的建立

農業供給質量不高是我國農業發展的突出問題，農業供給是一個投入產出系統。農業供給質量問題，不僅表現在農產品質量安全不能很好地滿足消費者生活質量提高和健康生活的需要，而且更在于農業投入不合理和農業資源消耗過度及環境惡化等方面。

我國盡管已經加大了農產品質量安全監測，近幾年沒有再發生農產品質量安全重大惡性事件，公布的農產品質量安全達標率近乎100%，但客觀地說，消費者對國產農產品質量安全信心并沒有完全建立起來，根源在于資源約束和農業化學投入物的濫用，在于對農產品數量的過分追求。我國要想用不足世界10%的耕地養活超過世界20%的人口，就不得不用世界30%以上的化肥。因此，要想提高農業供給質量，就必須在守住國家糧食安全底線的同時盡可能地給農業資源松綁，讓農業資源能夠休養生息。

多年來，我國為了讓相對不足的農業資源養活更多的人口，為農民提供增收來源，逐漸形成了驅動農產品數量增長的政策體系和科技創新體系。為了避免化肥等農業生產資料價格上漲給農民造成經濟負擔，實施了農資綜合補貼政策。農業科技資源配置明顯地向高產品種選育及技術推廣傾斜。不僅如此，農產品優質優價機制沒能形成，也進一步使不計資源環境代價和消費者健康代價的片面追求數量的動力機制強化。

筆者曾經在一次有幾十個農民朋友參加的座談會上提出一個問題：農業生產中施用的化肥農藥是否過多？農民朋友們幾乎異口同聲回答：過多了。筆者接著問：為什么要施用那么多的化肥農藥？農民朋友們反問道：不施用那么多的化肥農藥怎么長莊稼？

難道不生產更多的農產品數量，就不能增收嗎？對這個問題的不同認識和回答，反映著人們對農業供給是保數量還是保質量及其驅動力的不同認知。

改革以來，我國經歷了幾輪明顯的以政府推動為主的農業結構調整。每輪農業結構調整，都要求農民面向市場調優生產，雖然最終都解決了結構調整前的財政負擔過重、農民賣糧難和打白條等難題，但是基本上都屬于數量上的調整，并沒有有效地熨平農業生產周期性波動。

提高農業供給質量，政府應扮演怎樣的角色？這不是一個輕松的話題。沒有政府推動，已經形成的以片面追求農產品數量的發展方式慣性必將長期持續下去。過去，為了讓農民生產更多數量的農產品，不僅為農民安排了相應的技術體系和支持政策措施，而且還把農民收入多少與農民生產數量簡單地等同起來。農民生產的農產品難以實現優質優價，為了多賺錢就必須生產更多的農產品。在我國農業不得不越來越國際化的背景下，沒有政策支持，沒有政府的有效干預，農業結構調整的可能結果是農業不斷萎縮，越來越多的大豆和油菜籽將會出現。

提高農業供給質量，必須發揮政府應有的作用。但是，農業供給質量，是否就是政府說了算呢？2016年8月，筆者在新疆調研，當地多數人都說農業結構調整要發展長絨棉，壓縮短絨棉生產，其依據是2015年長絨棉的籽棉市場價格每公斤超過10元，而當年短絨棉的籽棉市場價格每公斤不足6元，且長絨棉的很多品質性狀明顯地優于短絨棉。到了2016年10月，筆者再次來到新疆調研，當地市場上短絨棉的籽棉市場價格每公斤已經超過7元，而長絨棉出現滯銷且其籽棉市場價格甚至低于長絨棉。

農業供給質量已經在很多程度上由市場機制決定，主攻農業供給質量，政府的作用關鍵在于深化改革，建立機制，完善政策，培育新動能。其中，優質優價機制的建立是核心。稻谷、小麥最低收購價政策繼續執行，必須要充分體現出優質優價，要在重金屬污染和地下水消耗過度等不適宜生產地區停止托市收購政策，實施托市收購政策除了水分和雜質外還應包括營養含量和純度等來共同決定價格。不再實施托市收購的和沒有實施托市收購的農產品，政府要積極推動品牌建設，設定嚴格的標準，并重新調整科技創新資源配置，為農業供給提供不同方向的科技支撐。