關于公安行政管理體制改革的思考

張雙捷

進入改革開放新時期以來，公安工作的改革一直備受社會的關注。盡管各級公安機關近幾年來進行了多方面的探索和嘗試，也取得了一些初步成效，但是，由于公安機關現行管理體制的制約，對現行公安管理體制是否需要改革以及如何改革的問題還需要進一步的探討。只有抓住和解決好這些問題，才能繼續深化公安工作的其他改革措施，增創新時期公安工作的新優勢，從而全面推進公安事業的發展。

一、當前的“以塊為主”的管理體制存在的問題

公安機關現行的管理體制可概括為：“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主。”這種“以塊為主”的管理體制是建國以來一直實行的，確實在過去的公安工作中發揮了重要作用，特別是在80年代中期以前，它適合于當時的社會經濟和治安狀況，因而運行順暢。但是，隨著整個國家經濟體制和政治體制改革的深入發展，這種管理體制所引發的弊端，在近幾年來就顯而易見了，主要的有以下兩個方面：

（一）條塊分割過細，管理權力分散。

以塊為主的分級管理使公安管理權力過于分散，阻礙自上至下的警令暢通，已不能適應公安工作的需要。更為突出的是，有些地方的黨委和政府在“分級管理”、“以塊為主”的名義下，把“塊”劃得過細，導致基層黨委、政府使用警力從事諸如催糧、征稅、推行計劃生育等等非警務活動，招致了人民群眾對公安機關的諸多非議。還有些地方把“以塊為主”的“分級管理”視為劃地而治、各自為警，把所管轄區域內的公安機關當作保護本地局部利益的一支“自建自用”的武裝力量，因此助長了地方保護主義。

（二）系統指揮不靈，執法監督不力。

盡管現行公安管理體制中也強調“統一領導、條塊結合”，但在經濟體制改革的沖擊下，客觀上卻形成了統一領導不了、條塊結合不成的局面。從當今治安狀態的特點來看，跨區域的刑事犯罪，區域之間息息相關的治安問題等等，都要求公安工作加強“條”的管理和控制力度，以實現在更廣大的區域內公安隊伍行動上的集中統一。然而，在有些地方的基層公安機關，由于其人事、財政管理權主要歸同級黨委、政府，上級公安機關被架空，成了“名義”上級，往往對系統內部的一些必要管理措施都難以實施，自然也就更難做到在更廣大區域內公安機關的統一領導和指揮有效。

二、確立“以條為主”的管理體制是公安工作的必然要求

根據公安工作的發展趨勢和國家法制建設的基本要求，為了從根本上解決由于管理體制而引發的諸多弊端，我們認為：公安機關應當確立“以條為主”的新管理體制，以求得在“條”的統一前提下，實現“條”與“塊”的有機結合。

（一）適應新時期的社會經濟和治安狀況。

強調以條為主的條塊結合，有利于各級公安機關在執行國家法律、法規的同時，做到與執行地方性法規的一致，這也充分地反映了憲法中體現的法治原則。公安機關擔負著治安行政管理和刑事司法兩方面的任務，無疑地不僅要執行國家的法律、法規，而且也應當執行本省級行政區域內制定的地方性法規。因此，實行新的管理體制，一方面可以使各級公安機關在上級公安機關的統一管理下，保證全國公安工作在大局上的整體一致性；另一方面，各行政區域的黨委和政府又可以根據自己區域的經濟和治安狀況的特點，靈活地對本行政區域內的公安工作實施領導和監督，以適應“塊”內的特殊性。

（二）改善基層公安機關的執法環境。

實行“統一管理”和“以條為主”的方式，基層公安機關在工作中，如果遇到同級黨委、政府與上級公安機關的指令有矛盾時，就可以以來自上級公安機關的指令為主，去處理工作事務。這樣，就在客觀上減少了地方基層黨委、政府對公安業務工作的不良干預。同時，從工作監督方面來看，“條塊結合”又保證了地方各級黨委、人大、政府對本行政區域內公安工作的監督權力，有利于各級公安機關實現公正執法。

（三）加強黨對公安工作的領導。

公安工作必須在黨的領導下進行，這是我們應當堅定不移地遵循的一項基本原則。在公安工作中如何體現黨的領導，是公安機關在理論和實踐都應當解決的重大問題，也是長期以來人們視為敏感的問題。過去，在-些地方的公安機關乃至黨的機關中，有不少同志認為公安工作堅持黨的領導，就必須使各級公安機關（包括派出所）一律接受當地黨委的領導和管理，公安機關的每一項工作都必須在當地黨委的領導之下進行。似乎一提到公安機關要實行“以條為主”的管理體制，就是犯了擺脫黨的領導之大忌，越了“雷池”，失卻了原則。其實，這是一種對公安工作堅持黨的領導的片面理解，歪曲了黨的領導的基本含義。

三、實行“以條為主”的管理體制必須解決的基本問題

公安管理體制的改革，必然牽動公安機關其他方面的改革。“以條為主”取代原先的“以塊為主”體制，不僅是管理觀念上的更新，而更重要的是管理格局上的調整和管理權力上的轉移。因此，就要求公安機關在其他方面作出相應的調整乃至采取必要的改革措施，來保證“以條為主”的管理體制順利實行。當前，必須解決好以下三個方面的問題：

（一）以精干高效原則設置公安機關的各級機構。

公安機關的機構設置，必須貫徹精干高效的原則。既要有精干的機構，也要有精干的領導班子。目前，要大力精簡中上層管理機構及人員，充實基層，使有限的警力資源得到合理的配置。同時，要體現公安機關的特殊性：它既是政府機關的一個部門，又不同于一般的行政部門。因此，有必要適當提高地、縣兩級公安機關的機構級別。在人事管理制度上，也要采取設級別偵查員、評聘專業技術職務等措施，妥善地解決基層公安機關由于人員多、領導職位少而存在的嚴重壓職壓級的現象，提高廣大基層民警的政治生活待遇。為了規范各級公安機關的機構設置，應當盡快制定公安機關機構設置規章，使各級公安機關的機構設置有章可循，這也是“以條為主”“統一管理”的基本要求和具體體現。

（二）根據事權劃分原則，提高公安經費的保障水平。

要使公安經費得到切實保障并逐步提高保障水平，就應當建立有效的保障機制，按照事權劃分原則，確定中央和地方各級財政對公安經費的分擔比例。根據目前情況，有必要統一制定公安經費的基本保障標準，使各級財政部門在編制公安經費預算時減少主觀隨意性。同時，中央和地方財政部門要從鞏固國家政權和保護社會經濟發展的大局出發，逐年增加對公安機關的經費投入，逐步改善公安工作的物質條件。作為公安機關，也應當樹立勤儉節約過緊日子的思想，精打細算，量入為出，避免鋪張浪費和減少不必要開支，使有限的經費發揮出更大的效益。

（三）貫徹從嚴治警方針，強化條塊結合的公安工作監督機制。

公安機關的工作涉及到社會的各個方面，與所在行政區域內的其他工作緊密關聯。在“以條為主”的管理體制下，盡管“條”的監督權力得到加強，但仍然需要“塊”的監督。為了保證公安工作的順利進行，實現從嚴治警，減少和避免執法偏差，必須強化條塊結合的監督機制，形成條塊結合的監督網，對安工作實施全方位的監督。各級公安機關切不可借以條為主的統一管理為名，去擺脫或者削弱“塊”的監督權力。

公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機關一家的事情，它聯系著社會的方方面面，牽一發而動全身。作為公安機關，一定要在黨委、政府的正確領導下，爭取得到組織人事、財政等部門的支持和協作，創造和解決實行“以條為主”管理體制所需要的必要條件。同時，也要深入研究自身內部管理上存在的各種問題，加快對其他方面工作進行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運行。