劉守英：不告別以地謀發展 別指望房子不用來炒

2016年年末以來，牽動國人神經的住房政策發出一些重大信號。中央經濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，習近平總書記指示“要準確把握住房的居住屬性”。國務院辦公廳于去年底發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，近來有關部委和主要熱點城市的實施政策相繼出臺，上海市發布住房發展“十三五規劃”，廣州市出臺《加快住房租賃市場工作方案》，九部委出臺《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，確定在12個城市進行試點。這些動向引發輿論熱議，百姓關切升溫。這真能如愿嗎？

住房問題與以地謀發展模式

中國的住房問題確實成了一個問題！對許多城市家庭來講，幾代人湊齊首付，然后一個個小家庭為還余款幾十年給銀行打工。

為了應對不斷攀升的高房價，房地產的公共政策不斷從需求側和供給側發力調控，結果眾所周知：見漲就調，越調越漲。住房問題確實已不是單純的住房問題，根子還在于以地謀發展模式。

所謂“以地謀發展模式”，就是政府為主導發展主導權，利用獨特的土地制度謀發展，土地不僅成為拉動增長的發動機，而且成為促進結構變革的助推器，以低價土地招商快速推進工業化，以土地資本化加速城市化。地方政府是這一模式的主導者，土地（地根）和貨幣（銀根）是主要工具，住房是出口。

以地謀發展作為一種模式發端于1998年，一部法律和一項政策起了關鍵作用。一部法律是《土地管理法》的修訂，形成土地有償使用、用途和規劃管制以及土地一級市場壟斷制度體系，為地方政府以地謀發展提供法制化保障。一項政策是同年出臺的23號文對城鎮住房制度進行改革，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立住房金融制度，允許城里人通過住房貸款買房。住房制度改革釋放出住房計劃分配制下壓抑已久的巨大能量，也為政府實現土地出讓收入找到途徑。

1997年到2002年，城鎮住宅新開工面積年均增速達25.9%，住宅銷售面積年均增速達到24.7%，政府土地出讓收入從1998年的507億元增加到2002年的2416.79億元，增長了4.8倍。

到了2003—2004年，住房和土地方面的兩項政策使以地謀發展模式普遍化、制度化。一個是2003年國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》18號文，進一步明確住房市場化方向，加大住房消費信貸支持，房地產成為支柱產業。一個是2004年國土部發布71號文規定經營性用地必須采用招標拍賣掛牌方式供應。2004年“招拍掛”出讓土地面積、價款分別占到整個出讓土地總面積和總價款的28.5%和58.4%，政府以此獲得價款3253.68億元。有意味的是，同年土地參與宏觀調控，減少建設用地供應，導致2004年住宅新開工面積增速回落至9.3%，進一步拉高已經進入上升通道的房價漲幅。

為抑制住房價格過快上漲，2005年國務院辦公廳出臺《關于切實穩定住房價格的通知》8號文，限制住房轉手交易，實行戶型管制，提高個人住房按揭貸款首付比例，但房價繼續延續攀升之勢，2005—2007年全國新建商品住宅銷售均價漲幅年均達到11.8%，北京等部分城市房價漲幅更高。直到2007年9月收緊二套房貸和提高貸款利率，土地供應減少，才使2007年底和2008年的住宅銷售量價雙降。

由此可見，2003—2008年，住房的市場化和住房價格的提高，使城市居民既實現了住房居住需求，也以住房購置帶來家庭財富增值，從而拉升住房需求，為地方政府土地出讓收入大幅攀升提供支撐，形成和強化了以地謀發展模式。2003—2008年，住房銷售面積增加99%，住房銷售額增加223.9 %，政府土地出讓價款增加1791.87 %。

為了應對2008年國際金融危機，中央政府采取4萬億財政刺激和寬松的貨幣政策，各級地方政府成立各類融資平臺，土地抵押融資成為地方基礎設施和城市建設的主要手段，以地謀發展模式從主要以土地出讓收入謀發展轉向主要以地融資謀發展。2008年到2014年，全國84個重點城市土地抵押面積增加了270%，土地抵押貸款增加了456.33%。

在以地融資功能增強的同時，住宅的資產屬性及價格不斷提升，住宅的投資和投機功能增強，價格不斷攀升，住宅用地抵押金額占土地抵押貸款總額的接近一半，2008—2014年，房地產住宅投資占固定資產投資增幅達到186.76%；由于房地產企業利潤遠遠高于制造企業利潤，加上制造業企業遭遇需求下降、質量要求提高以及制度和要素成本上升，一些實體企業轉向房地產業，銀行貸款主要投向房地產業，出現所謂“脫實向虛”。

另一方面，住房價格不斷創新高，新建商品住宅均價從3576元提高到5933元，住宅成為居民財富保值增值的投資品，到2015年，擁有2套以上住房的居民占城市居民的19.7%，居民購房杠桿率上升。以地融資謀發展帶來土地和住房資產泡沫化增加。

這一期間中央政府不斷出臺政策進行房地產調控，如2009年底國務院常務會議決定，繼續綜合運用土地、金融、稅收等手段，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭，2010—2013年，國務院及有關部委和地方政府多次出臺相關調控政策，以及加大保障房建設，房地產調控的不斷加碼，致使2014年以來住房銷售面積和新開工面積明顯下降，庫存快速增加。

為此不得不對住房相關政策再次進行調整，大部分實行限購的城市開始取消限購，貸款利率持續下調，再次調整稅收政策，保障房建設重點從公租房轉向棚戶區改造，帶來全國住房銷售增幅快速上升，但也造成房地產泡沫積累。

2015年下半年以來我國居民部門杠桿率和房地產開發企業資產負債率迅速上升。至2016年9月底，居民部門杠桿率已達到49.1%，分別比2010年和2015年提高了21個百分點和8個百分點。房地產企業資產負債率也從2015年的77.4%提高到2016年9月底的83.4%。房價的持續快速上漲，帶動土地價格的加快上漲。

2016年1—11月份，房地產開發企業土地購置面積同比下降4.3%，土地成交價款卻同比增長21.4%。1—11月全國國有土地使用權出讓收入30979億元，同比增長19.1%，比2015年全年提高了40.7個百分點。土地價格快速攀升、“地王”頻出，引發市場對未來房價進一步上漲的強烈預期，加劇恐慌性購房等非理性行為。2016年1—11月份，房地產開發投資同比名義增長6.5%，比2015年1—11月份提高了5.2個百分點，全國商品房銷售面積135829萬平方米，同比增長24.3%。

由此可見，住房制度促成了以地謀發展模式，以地謀發展模式的強化和升級又加劇了住房問題，住房的市場化從最初的為了解決居住問題不斷導向為了投資和投機。

房子是用來住的：住房政策的重大轉向

從近來中央釋放的信號和部門及地方已出臺的政策來看，今后時期的住房政策確實與歷次高度依賴房地產前提下對房地產進行調控有很大不同，出現一些重大轉向。

第一，對住房功能的重新定位。“房子是用來住的，不是用來炒的”，“準確把握住房的居住屬性”，盡管目前沒有對以上兩句話的權威解讀，但從中透出的政策意味是很明確的，即，要改變過去將房子作為資本品進行投資、甚至投機的傾向，回歸房子作為居住的主要功能。但是，由于住房本身就具有居住和投資的功能，作為一項帶來根本變化的重大政策，急需對“房子是用來住的，不是用來炒的”內涵給出權威的表述。

第二，以購租并舉實現住有所居。對大多數人和家庭來講，擁有一處房子是人生的夢想。但是，對許多人來講，這一夢想很難一下子實現，甚至一輩子也難以達成。比如，畢業不久的大學生不靠家里人支持就不可能短期內買房；一些特大城市的白領盡管工資不低，也很難一下子就買房；農村進城的新移民也很難以買房在所工作的城市落腳。在今后一段時期，如何解決“住有所居”，使這幾大群體能夠在城市體面而負擔不太沉重的居住，對于產業升級、城市轉型和社會穩定至關重要。

從最近出臺的政策來看，從過去的買房加保障房轉向購租并舉是住房政策的重大轉變。今后解決住有所居，主要是三個途徑：1.市場化的商品住房，2.政策性的保障性住房，3.租賃住房。

增加租賃住房的方向是正確的，因為不可能所有群體都有能力靠買房解決居住問題。租賃住房的供給增加和質量提升，可以緩解租金房市場與商品房市場的同步振蕩，也可以部分緩解目前主要依賴城中村非正規房屋租賃的蟻族和農民工的體面居住。但要防止對這一轉向的片面理解和誤導，如今后沒有商品房了，主要靠租賃房了。

第三，租賃房提供以市場配置為主，政府提供基本保障。由于租賃住房在未來的住房制度中占有重要的地位，如何提供、向誰提供就變得非常重要。

國辦39號文的表述很清楚，市場仍然是租賃房的主要提供者，一塊是住房租賃企業和一些房地產企業，另一塊是允許將現有住房改造后出租。廣州市把城中村的村集體、經濟聯社納入租賃經營“城中村”住房。

關于政府在租賃房的作用方面，一些政策導向有些令人費解。比如，有些地方提出由區屬國有企業代表政府提供租賃房，增加政府持有的租賃住房比例，以起到“壓倉石”的作用；九部委的試點通知明確提出將相關國有企業轉型為住房租賃企業，租賃市場的運行也提出要搭建政府住房租賃交易服務平臺。

租賃房不是保障房，目前的租賃市場就是按市場規則在運行，如果將租賃房提供搞成國有企業提供和政府持有，租賃交易平臺由政府來搭建，不知這樣的租賃住房市場如何運行？

第四，土地供應方式改革。住房政策的改變，關鍵是供地政策要變。已經出臺的政策主要是圍繞租賃房用地的保障在做文章，如國辦39號文提出靠三個辦法解決，一是盤活城區存量土地，增加租賃住房用地供應；二是允許將商業用房等按規定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變； 三是新建租賃住房項目用地以招標、拍賣、掛牌方式出讓的，出讓方案和合同中明確規定持有出租的年限。

廣州市規定，以招標、拍賣、掛牌方式出讓商品住房用地的，土地溢價率超過一定比例后，由競價轉為競自持租賃住房面積。允許將商業用房等按規定改造成租賃住房，改建后的租賃住房不得銷售。

九部委的試點通知鼓勵各地在新建商品住房項目中配建租賃住房，以及在超大城市、特大城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。

這些政策能否解決租賃住房的土地供應，背后取決與政府和企業在土地和房子利益實現的比較，實質取決于土地制度改革進展。

第五，租賃房的權利保障。住房問題的本質是居住權利問題，但是，這一問題的背后是本地戶籍和非本地戶籍的權利問題。因此，國辦39號文在這一點上的表述非常原則，“非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規定申領居住證，享受義務教育、醫療等國家規定的基本公共服務。”

具體到最近本熱炒的喊出“租購同權”的廣州市文件，原則性的表述非常令人振奮，“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權”，但是到具體落地時，已經限定為“具有本市戶籍的適齡兒童少年、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區積分入學安排學位條件的來穗人員隨遷子女，其監護人在本市無自有產權住房，以監護人租賃房屋所在地作為唯一居住地且房屋租賃合同經登記備案的，由居住地所在區教育行政主管部門安排到義務教育階段學校。”

只要認識這段文字的任何一個農民工都能明白內中的含義，不知道怎么會被解讀成，一個租房者的孩子，可以跟購房者的孩子一樣在所在學區上學。經歷過孩子上學競爭的人都知道獲得優質教育資源的不易，怎么會被如此天真地熱炒和解讀？

回歸住房居住屬性的政策選擇

現在出現了解決住房問題的契機。一是關于住房的居住屬性的定位，表明了切實解決住房問題的決心。二是目前的住房問題已經拖累國民經濟，再不解決，經濟轉型、產業升級和創新都將落空。三是以土地、住房、貨幣支撐的以地謀發展模式難以為繼。要真正解決住房問題，就必須痛下決心圍繞“房子是用來住的，不是用來炒的” 定位，以住房制度改革為突破口，切實推進以地謀發展模式的改革。

一是根本改革以地謀發展模式，堵住住房資產價格過快上漲和泡沫化通道。住房成為主要的投資甚至投機品，根子在于以地謀發展模式。地方政府壟斷土地一級市場，尤其是對住宅用地的壟斷供應，實現土地利益最大化，以及以地融資推進城市化，是推動房價不斷攀升、住房資產價格上漲和泡沫化的根源，這一模式造成的住房問題以及地方政府債務累積和銀行金融風險，加大國民經濟運行風險和社會風險。 堵住住房資產價格上漲的通道的根本措施是堵住以地生財和以地融資，調整建設用地結構，增加住宅用地供應。

二是在住房的居住屬性和投資屬性之間建立防火墻。在第一項改革到位的前提下，就可以討論住房功能分離的問題。對于大多數人來講，住房就是用來住的，但是，也有部分人買房就是為了投資。

居住功能通過第一套房的購買和租賃房來滿足，對于購買第一套房的家庭，通過低利率、長年限的利率提供貸款，但土地仍然通過市場提供；租賃房由政府租賃土地給房屋租賃企業蓋房提供，租賃房不能轉化為商品房。

改革保障房提供方式，各城市政府可以采取補貼和差別化政策對低收入者、產業需要者提供居住。

投資功能通過房屋套數區隔，規定第二套以上的購房屬于投資，土地采取市場化方式提供，政府對第二套以上購房征收累進資產利得稅。

三是多途徑、多主體解決住房提供。現在的政府獨家供地、房地產商獨家供房的模式不利于住房居住功能的實現。允許城市規劃區內的集體建設用地入市建設和提供租賃房，但不得蓋商品房出售。允許將各類主體利用存量用地和舊廠房、舊物業改造出租。允許通過住房合作社蓋房解決居住，享有共有產權。

四是將居住權平等納入破除城鄉二元制度改革框架。二元體制性障礙表現在享受基本公共服務的方方面面，核心是城鄉居民不同權和不同地區的學區教育權利不平等。在這兩個大的不平等沒有解決的情況下，提購租同權，不具有可操作性。方向應該是，在實現城鄉居民和城市內部不同人群的教育權利平等中，納入購租教育平權。