建國以來土地使用制度發展沿革研究

孫雁

摘要：建國以來我國土地使用制度經歷的翻天覆地的變化，本文針對各歷史時期土地使用制度特征進行研究，并分析了土地制度對城市土地利用變化的影響。

關鍵詞：土地使用制度土地制度

土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度。它既是一種經濟制度，又是一種法權制度，是土地經濟關系在法律上的體現，是構成上層建筑的有機組成部分。本文以重要歷史時期變遷為基礎討論土地使用制度的發展變遷。

1.公有和私有土地所有制并存階段

1949年中華人民共和國成立時，舊中國的國有土地，如政府機關用地、軍營和軍事設施用地、國家投資企業用地、國家所有的公共設施用地等，由新的國家政權接管。對舊中國官僚、買辦資產階級擁有的土地，一律由新政權沒收。1949年新中國成立以后，城市土地使用實行有償使用制度。各地均沿襲舊中國的慣例，由當地政府收取城市土地使用稅，用于城市建設與開發。

2.公有土地所有制。進入無償、無流動的土地公有使用制度階段

1952年底土地改革運動基本完成。通過土地改革，廢除了農村封建土地所有制，實現了農民土地所有制。1953～1957年，全國進入農業合作化時期，通過互助組、初級社、高級社的循序漸進過程，確立了土地集體所有制。1956年隨著私有房地產的社會主義改造和通過公私合營等所有制形勢，城鎮土地收歸國有一部分。1958年全國實行人民公社化，標志著中國社會主義土地共有制完全建立。1958年，在中國掀起了“大躍進”、人民公社化運動，土地作為生產資料，其公有化的程度越來越高，加上政社合一，農村土地實際上無異于國有土地。城市土地實際上絕大部分屬于國家所有。十年的“文化大革命”進一步強化了人民公社化運動和城市對資本主義工商業改造所確立的土地所有制度和使用制度。因此，從1956年開始城市土地收歸國有，由私有土地轉變為國有土地。國家所有土地，用地單位只有使用權，沒有所有權，所有權屬于國家。全國各城市基本取消了城市土地使用稅，逐漸形成了城市土地無償、無限期、無流動的使用制度。

3.探索和實施土地有償使用制度

1978年以后，為了適應對外開放的需要，中國開始了城市土地有償使用的探索和試驗。1979年，在國家的一些地區，開始以場地使用權作為股份與外商合資，興辦中外合資企業或向中外合資企業收取場地使用費。中國城市土地的有償使用首先是從中外企業中規定收取土地使用費開始的。當時，為了貫徹中央對有關用地的政策和規定，深圳、珠海、廈門、汕頭等經濟特區和14個沿海開放城市經濟特區制定和頒布了相應的地方性法規，對外資企業用地征收土地使用費。1980年明確提出征收城鎮土地使用費的問題。1984年開始了征收土地使用費的研究和試驗。1984年遼寧省經國務院批準，將撫順市作為土地有償使用的試點區，對城鎮國有土地征收使用費，在全國率先對國有土地有償使用進行了改革。1987年12月1日，深圳市以公開拍賣的方式出讓土地使用權，開創了中國土地使用制度改革的先河，使中國的土地使用制度改革進入到—個新的時期。

1990國務院發布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。按照土地所有權和使用權分離的原則，實行城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度，地下資源，埋葬物及市政公用設施除外。國家出讓每宗土地使用權，都對土地用途、使用年限、轉讓、出租做出了明確規定。對違反規定的土地使用者，進行經濟處罰，或收回土地使用權。這些都有利于完善社會主義市場經濟體系，發揮土地綜合效益。1990～1999年，城市土地有償使用全面推進。城市土地的出讓、轉讓走上了有法可依的軌道，使土地使用制度改革向前推進了一大步。在此期間對國有企業劃撥土地使用權進行改革。當時，通過補繳出讓金，補辦出讓手續，轉入出讓制；實施租賃制；通過土地使用權作價出資或入股轉入出讓制；國有土地使用權授權經營4種方式，對企業國有土地進行改革，進—步推行土地有償使用制度。

4.初步形成有形土地市場制度

2000年以來，城市土地有償使用制度逐步完善。主要有建立土地有形市場制度，就是通過設立固定場所，健全交易規則，提供相關服務，形成土地使用權公平、公開、公正交易的市場環境；2001年明確提出經營性用地實行“招牌掛”制度。隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地資源的資產價值得到體現，但國有土地資產通過市場配置的比例不高，透明度低，隱形交易頻繁。市場經濟的發展呼喚著土地使用制度的進一步變革；2001年5月，國務院下發《關于加強國土土地市場管理的通知》，明確提出為體現市場經濟原則確保土地使用權的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權招標、拍賣。并第一次為經營性用地協議出讓亮起了“紅燈”，是國有土地實行市場配置的第一個國家政策，成為經營性土地由非市場配置向市場配置轉變的分水嶺，對土地資源市場配置制度的確立具有重要歷史意義。隨著土地制度改革的進一步深入，中國土地市場制度不斷完善，經營性土地出讓一律實行招標、拍賣或者掛牌制度。2004年10月開始要求，工業用地也要創造條件逐步實行招標、拍賣或者掛牌出讓，推進土地資源的市場化配置。

中國的土地制度改革開始沿著建立健全土地市場的方向前進。規范化土地供應制度和土地使用市場形成促進了土地資源高效優化配置。土地拍賣收益實現了從土地開發到土地出讓的良性循環，從根本上解決了城市建設資金不足的難題。