自治州自治立法權與地方立法權的競合及消解

【摘 要】自治州作為我國民族區域自治的重要實踐形式，享有制定自治條例和單行條例的自治立法權。隨著《立法法》的修改，自治州將獲得類似于地級市的地方立法權。當前自治立法權因為內容模糊、權限不明、程序不清等原因導致立法質量不高且立法效率低下，在實施中遇到重重困難；地方立法權則具有內容明確、操作靈活、權限具體等優勢，稍有不慎將會影響自治立法權的順利實施。自治州地方立法權相對于自治立法權是一把雙刃劍，有必要厘清自治立法權和地方立法權本質上的差別，使二者在各自的范圍內獨立行使互不干擾。另外，還要從總體上規劃自治立法權的實施條件，明確上級機關與自治機關的權限，完善自治立法權行使的各項具體制度，使自治州在享有地方立法權的同時，促進自治立法權的有效發揮。

【關鍵詞】自治州；地方立法權；自治權；立法權

【作 者】李雷，武漢大學法學院憲法學與行政法學博士研究生。武漢，430000

【中圖分類號】 D921.8 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）06 - 0001 - 009

民族區域自治是憲法規定的基本政治制度，幾十年的實踐證明，此制度既能維護國家統一，又能提高少數民族的自主權，必須長期堅持認真貫徹。自治州作為實踐民族區域自治的重要形式，起著承上啟下的作用：一方面，五大自治區所轄地域和主體民族相對有限，出于地方行政區域統一的需要，難以在各個少數民族聚居的地方都設立省級自治區。在一省內部少數民族聚居區設立自治州，① 既能擴大自治范圍，又能增加自治民族；另一方面，自治州相對于自治縣和民族鄉，管轄的區域更廣人口更多，享有的權力更大，尤其在《立法法》修改后，在自治州獲得地方立法權的背景下，其權能愈加廣泛，帶動影響和輻射功能更為明顯。

有觀點認為自治區既享有自治立法權，又享有地方立法權，卻沒有因此削弱自治區的自治地位。此種觀點有一定道理，但忽視了到目前為止五大自治區仍然沒有制定一件自治區層面的自治條例或單行條例的事實。② 可以說自治區的自治立法權行使尚不充分，還比不上自治州和自治縣自治立法權的行使，因此難以看出地方立法權對自治立法權的影響。然而自治州不同，全國30個自治州都行使了自治立法權，或多或少地制定了單行條例和自治條例。在自治州獲得地方立法權后，地方立法權與自治立法權之間是否存在沖突競合，如果存在如何消解，地方立法權的行使是否會削弱自治立法權的地位等都需要認真研究，故筆者從自治州層面開始探討此問題。③

一、自治州自治立法權和地方立法權的現狀簡介

我國民族區域自治既不同于民族自治也不同于簡單的地方自治，而是在少數民族聚居地區實行區域自治，將人大和政府作為自治機關。自治州人大和政府既是政權機關又是自治機關，其雙重屬性決定了立法的雙重性，在享有自治立法權的同時，也獲得地方立法權。

（一）自治州自治立法權的行使及現狀

民族區域自治是為了保障少數群體的權益，使少數民族自主管理本民族、本區域的內部事務，實現民族區域自治最重要的是保障自治區域的自治權，行使自治立法權是實現自治權的基本方式。[1 ]自治立法權指在民族區域自治制度下，各自治地方根據《憲法》《民族區域自治法》《立法法》的授權，結合本民族實際情況制定自治條例和單行條例的權力。任何民族都是憲法中的公民，應平等享有憲法規定的各項權利。[2 ]故自治立法權必須以憲法和法律的規定為限，否則自治立法權就會失去優惠性質演變為一種特權。在依憲治國背景下，必須找到自治立法權的憲法依據。根據憲法第116條，民族自治地方有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。因此，結合憲法的原則性規定，維護民族自治地方的自治立法權，關鍵是保障自治條例和單行條例的順利制定。據統計，截至2015年年底民族自治地方（自治州和自治縣）共制定自治條例262件，現行有效的139件；制定單行條例912件，現行有效的698件。[3 ]全國有30個自治州，共制定單行條例272件（見圖表一），現行有效的269件。除伊犁哈薩克自治州以外，各自治州均已制定自治條例。

（二）自治州地方立法權的行使及現狀

地方特色與民族自治是兩個不同的概念，民族自治的核心在于變通，[5 ]而地方特色的關鍵是突出地方自主。地方立法權指地方人大及其常委會根據區域內具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，制定地方性法規的權利。地方立法權是中央與地方協同合作、保障地方因地制宜、發揮地方優勢的需要。地方立法權的依據是《立法法》，符合我國一元兩級多層次的立法體系，和在中央統一領導下充分發揮地方積極性主動性的原則相符，與憲法第3條第4款的精神相一致。在2015年《立法法》修改之前，地方立法權的下限為較大的市，普通設區市和自治州沒有地方立法權。《立法法》修改之后第72條規定，設區市可根據具體情況和實際需要，對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等制定地方性法規，自治州可行使設區市的地方性法規制定權。當然，從現實來看，自治州的經濟發展水平一般落后于設區市，不論是從立法需要、立法質量還是立法人員配備來看，設區市的地方立法權還是走在了自治州地方立法權的前面，比自治州更早一步實踐地方立法權。①

二、自治州地方立法權與自治立法權差異評析

新中國成立之初，實現國家統一用自治方式解決民族問題，[6 ]這是我國實行民族區域自治的歷史源頭和初衷，保證民族區域自治也是新中國成立以來歷任領導人一以貫之的準則。自治權是民族區域自治的核心，是實行民族區域自治的關鍵。否則，就沒有民族區域自治可言。[7 ]214可見，自治立法權的存在與否和實施效果直接關系到民族區域自治的成敗，自治州作為民族區域自治地方，與設區市一樣享有地方立法權。自治立法權與地方立法權雖然有立法權的一般特征，但兩者差別較大，是兩種不同類別的立法權，兩者的性質、主體、范圍和位階明顯不同。

（一）地方立法權與自治立法權基本性質不同

地方立法權來源于中央對地方的授權，具有顯著的權力屬性；而自治立法權不僅具有權力屬性，還體現憲法對少數群體權益的保護，促進不同人群之間的實質平等，權利屬性更為突出。地方立法權突出地方特色，根據本行政區域的具體情況和實際需要制定；自治立法權則依據當地民族的政治、經濟、文化特點制定，主要表現為民族特色，部分體現區域特色。

民族自治地方的自治機關既是地方國家機關，又是民族自治機關。[7 ]214地方立法權和自治立法權適用對象不同也體現了二者性質的不同，地方立法權以地域為主要適用規則，自治立法權在以地域為適用規則時還必須考慮民族特色。一般而言，地方立法權的適用對象為本行政區域內的一切單位、組織和個人，除非地方立法有單獨規定，否則無一例外都必須遵守。自治立法權則不同，自治條例的適用對象，與地方立法的適用對象基本相同，為本行政區域內的一切單位、組織和個人；但單行條例特別是執行法律、行政法規的變通條例，則有特定的適用對象，往往為該區域內的少數民族公民。如按照《婚姻法》的要求，我國法定結婚年齡，男不得低于22周歲，女不得低于20周歲，但各民族自治地區結合自身實際，往往適當降低了法定結婚年齡，而該地區的漢族公民仍然適用男22周歲、女20周歲的規定，不得比照少數民族公民降低結婚年齡。

（二）地方立法權和自治立法權的制定主體不同

根據《立法法》第72條，設區市的人大和人大常委會都享有地方立法權；《民族區域自治法》第19條規定，民族自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例。相比于自治立法權，自治州地方立法權的制定主體既包括地方人大，也包括人大常委會，《立法法》修改后自治州人大常委會首次享有立法權力。人大每年開一次會且時間短，來不及處理大量社會問題，人大常委會發揮著重要的立法職能。[8 ]317但《立法法》第76條補充，規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應由人民代表大會通過。地方內部特別重大事項的地方性法規制定權僅屬于人大，但何為重大事項目前還沒有明確界定。

自治州地方立法權是為了制定本行政區域內的立法規范，由地方權力機關行使，但人民代表大會實行會議制度，對重大事項以外的其他地方性法規的制定權，由地方人大的常設機關人大常委會執行具有一定的合理性。人大和常委會共同行使法規制定權既是立法理論的慣例，也符合自治州客觀立法實踐。[9 ]此種模式既體現了對地方立法的重視，又體現了地方立法的效率原則，使地方人大常委會能靈活掌握時間，適時制定地方性法規。自治立法權的自治特色應該由制定主體體現，根據《民族區域自治法》第15條，民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。自治機關并不包括人大常委會，故人大常委會不能制定自治條例和單行條例；另外，各級地方政府只能制定地方政府規章，沒有地方法規的制定權，故自治立法權只能由自治地方的人大行使，不能由自治地方政府行使。

（三）地方立法權和自治立法權的行使范圍不同

地方立法權的調整范圍來源于《立法法》。《立法法》對設區市的立法范圍僅限于城鄉建設、環境保護、歷史文化保護方面；根據相關法律自治立法權的調整范圍指，依照當地民族政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。可見，《立法法》對地方立法權的范圍規定得十分具體詳細，有很強的指導性；自治立法權中政治、經濟、文化則類似于政治學概念，不完全屬于法律概念，內涵較模糊且具有很大的伸縮性，在不同的時代呈現不同的范圍，且隨著時代變遷其范圍呈不斷擴大的趨勢。

《立法法》修改之后，設區市雖然享有地方立法權，但畢竟設區市權威性不高，立法經驗不足，人員配備參差不齊，相對于省級地方較成熟的地方立法權，對其立法范圍進行合理限制十分必要，①將其范圍集中在城鄉發展及與群眾生產生活關系密切的領域。自治立法權從廣義來講可以包含各個領域的立法，自治條例就是一部綜合性法律，涵蓋社會生活的方方面面，自治立法比地方性法規的涉及面廣、可規范的事項多、可調整的范圍寬。[10 ]除了法律、行政法規已有規定，其他領域都可包含在政治、經濟、文化的范疇之內。

（四）地方立法權和自治立法權的法律位階不同

地方立法權與自治立法權的位階問題，在《立法法》中沒有明確說明，但對兩者在性質、內容和權限上的差別進行分析，筆者傾向于認為自治州自治立法權位階高于地方立法權位階。② 理由如下：

1. 自治立法權的制定主體不低于地方立法權的制定主體。根據前文對制定主體的分析，在自治州層面自治立法權的主體只能是人大，而地方立法權的主體除了人大還包括人大常委會。從制定主體的權威性和代表性來看，人大常委會作為人大的常設機關，其權威性和代表性肯定低于人大。

2. 根據特別法優于一般法的規則，自治州的自治立法位階高于地方立法。自治立法的目的之一是保障少數群體的權益，在整個法律體系中，自治立法相對于普通立法具有特殊性。另外，自治立法的單行條例，是對社會生活某一方面問題的立法，相對于地方立法中的綜合性事務立法，其規定的內容更為特殊。

3. 自治立法的范圍比地方立法范圍廣，體現了對自治立法的信任。自治立法的范圍涉及政治、經濟、文化三方面，內涵較廣，在此范圍內類似于省級地方性法規，只要不與法律、行政法規沖突即可；《立法法》對地方立法的范圍則限制得十分具體，按照立法體系的基本特點，立法層次越低則立法范圍越小。

4. 自治立法享有一定程度的變通權，地方立法則不具有變通權。《立法法》第75條規定，自治條例和單行條例可對法律和行政法規的規定作出變通，但不得違背法律和行政法規的基本原則；地方立法則必須在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，制定地方性法規。變通權既尊重了少數民族的實際情況，又體現了對自治立法權的信任，強化了自治立法的特殊地位。

三、《立法法》修改后地方立法權與自治立法權的沖突競合

《立法法》修改前，五大自治區并沒有制定自治條例和單行條例，故不存在地方立法權與自治立法權的沖突競合。但《立法法》賦予設區市地方立法權之后，將導致二者在自治州層面存在沖突競合，稍有不慎可能使地方立法權擴大代替自治立法權，削弱自治州的自治屬性。

（一）立法主體增加會稀釋自治立法權的自治特色

立法主體增加必然會削弱具有權利性質的自治立法權的自治特色，原本授予民族自治地方的自治立法權，因其他主體通過地方立法權獲得立法資格后，某種意義上使專屬于自治地方的立法“特權”，變成了所有設區市都具有的普惠性權力，使自治州自治立法權的特殊性削弱。① 立法主體的增加體現在兩個方面：一是普通地級市獲得了地方立法權，與自治州同級的235個設區市獲得了地方立法權，當然自治州也獲得了地方立法權；二是立法權的主體不僅包括地方人大還包括人大常委會，地級市層級的地方立法主體由原來的0個變成了470個。《立法法》修改前，自治州的立法權只能由自治州人大享有，現在自治立法權仍然只能由人大享有，但隨著地方立法權的鋪開，自治州人大常委會也能制定地方性法規。但自治州人大常委會不屬于自治機關，其制定的地方性法規，并不能體現自治州的自治立法權，相反會稀釋自治立法權的自治特色。

（二）地方立法與自治立法相比時間靈活效率較高

地方立法的主體包括人大和人大常委會，人大常委會召開時間較為頻繁且會期固定，可以利用時間充裕的有利條件，仔細審議地方性法規，提高地方立法質量。自治立法必須由自治州人大制定，人大會期較短，且會期內事務眾多，立法只是其中之一，很難寄希望于州人大在十余天的時間內，充分審議并吃透自治條例的精神，故自治條例立法時間漫長，立法效率不高，往往連續幾年仍然在審議同一件自治條例草案。《立法法》修改前，地方性法規立法主體的最低層次為較大的市，行政地位不僅高于自治州更遠超自治縣，其立法領域人才集中，專業水平高，制定較多高質量的地方性法規也在情理之中。

從實踐來看，截至2011年8月底，我國已經初步建成了社會主義法律體系，其中地方性法規達8600多件，② 現行有效的自治立法到目前為止還不到1000件。2011年8月底之前普通設區市并沒有地方立法權，當時有資格制定地方性法規的只有省級地方、省會城市、經濟特區和較大的市等，地方立法主體不超過90個，而享有自治立法權的主體，不僅包括自治區、自治州，還包括自治縣，立法主體約有155個（5個自治區、30個自治州、120個自治縣）。與自治立法相比，地方性法規不僅總量巨大，且單個立法主體的立法數量相差近15倍。

（三）地方立法內容具體程序明確易于操作

雖然自治立法權范圍廣闊，但過于模糊的立法范圍，并不能為立法實踐提供有效的指引，缺乏明確的目的性。地方立法權雖然范圍有限，僅限于城鄉建設、環境和歷史文化保護三方面，但正因為范圍具體，使地方立法目的更明確，只需重點關注以上三方面的立法，就可以將立法機關有限的精力和寶貴的立法資源集中于一處，形成局部的立法優勢。地方立法權較小的立法范圍相對于自治立法權的廣闊范圍來說，符合從特殊到一般的立法規律。《立法法》雖然沒有明確規定地方立法的程序，但之前享有地方立法權的主體大多制定了十分完善、詳細、具體的立法程序。正是較大的市和經濟特區已有的立法經驗和立法程序，為最新獲取地方立法權的設區市和自治州提供了參照。① 如洛陽市早在1988年就規定了地方性法規的制定程序，隨著實踐經驗的積累和理論水平的提高，在2001年又制定了新的《洛陽市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》，共分為6章43條，詳細規定了地方性法案的提出、審議、表決、報批及公布等流程。

四、對二者競合的消解——完善自治州自治立法的建議

當前民族區域自治地方的自治立法權還沒有完全發揮，在自治州層面存在立法權限不明、效率低下、質量不高等問題。《立法法》修改后，在自治州獲得地方立法權的沖擊下會與自治立法權產生競合，影響自治立法權的自治特色，不利于民族區域自治優勢的顯現。故需要從各方面完善自治立法，總體上規劃，明確權限范圍，完善各項具體制度，使其能抵抗各種因素的沖擊，保證自治州自治立法權的順利實施。可以考慮從以下方面做起：

（一）總體規劃完善民族區域自治立法，強化自治特色

民族區域自治必須由中央層面長遠打算、全盤考慮和統一規劃。國家領導人多次強調，民族區域自治制度經過幾十年實踐，是解決民族問題的正確道路，將會長期存在不斷完善發展。②《民族區域自治法》是關于民族區域自治的憲法性法律，繼承并發展了憲法關于民族區域自治的基本規定，是所有自治立法的權力來源和立法總則，要完善自治州的自治立法，防止自治地位的削弱，就必須首先健全《民族區域自治法》，強調自治立法的地位功能，明確自治特色。

在法律體系中，《民族區域自治法》位階很高，是僅次于憲法的基本法。[11 ]當前《民族區域自治法》還沒有充分實現憲法性法律的綱領作用，與學界的期待尚有一定距離，需從以下幾方面完善：一是增加法律術語的運用，減少政治術語的運用，《民族區域自治法》大多數篇幅體現為宣示性條款，倡導性有余而具體化不足，[12 ]《民族區域自治法》許多條文來自憲法，并按照憲法原文表述，但憲法本身具有很強的政治性，使《民族區域自治法》出現了許多政治性、宣導性的用語，法律性不夠強；二是《民族區域自治法》在保持宏觀抽象規定時，需增加明確細致的具體規定，《民族區域自治法》規定了民族自治地方自治機關的自治權，實現了初步的體系化。[12 ]該法作為民族區域自治方面的根本性法律，本應該為民族區域自治各項制度和立法提供具體明確的法律依據，特別是對立法權限、層次和救濟的規定，但該法許多規定實際比較含糊，如關于自治州自治條例和單行條例的立法程序仍沒有統一具體的規定；三是在維護中央統一領導下，積極宣示民族區域的自治性，我國的確存在“疆獨”“藏獨”等分裂勢力的客觀形勢，仍然面臨著國家分裂的風險，使民族地區對自治立法稍顯畏首畏尾、患得患失，在自治立法權限方面不敢有大的突破，不敢過分突出自治立法的自治特色，但民族區域自治是憲法規定的基本政治制度，從根本上來說是為了促進少數民族當家作主，自己管理本民族內部事務，促進民族團結維護國家統一。因此，充分行使民族自治地方的自治立法權不僅不會有分裂國家、導致自治區域獨立的危險，相反，自治立法權的有效行使，能體現少數民族當家作主的意志，增強民族凝聚力，使民族分裂勢力失去借口。

（二）厘清上級與自治地方的權限范圍，適度增強自治立法的自主性

自治立法之所以進展緩慢，跟不上地方立法的發展步伐，重要原因在于中央與自治地方、自治地方內部權限劃分不清，過分強調中央的統一性，弱化了自治性。遺憾的是，到目前為止仍然缺乏對這一問題的深刻認識。中國表面上是單一制，但各地區差異巨大，搞一刀切是不可能的。[8 ]272只有明確各自的權限范圍，才能使自治立法有的放矢，用明確的方向指引，防止出現上級機關因為權限劃分不明，簡單粗暴地否定自治立法，削弱民族區域的自治性。對民族自治地方來說，此次修訂仍沒有解決自治立法權與上級機關之間權限劃分問題。[1 ]雖然憲法規定了民族區域自治地方的少數民族自主管理本民族本區域的內部事務，實踐中卻出現自治權力行使處處受制于上級機關，權力行使表現為對立多于統一的狀況。[2 ]

《民族區域自治法》第19條規定，自治州的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會和國務院備案。可見，自治州的自治立法權并不是完全獨立的，自治立法權的行使還受到省級人大常委會的限制，甚至受中央層面的約束。誠然，我國民族區域自治必須遵循中央統一領導，但由較高層次的人大常委會批準后方能實施，有可能導致自治立法權被虛置，直接阻礙民族自治地方自治立法權實踐的開展。因為經自治州人大通過的單行條例，由省級人大常委會批準時，若不符合省級人大常委會的要求則不能生效，意味著自治州只能提出單行條例的立法建議，最終決定權屬于省級人大常委會。同理，自治區的自治立法權也需要全國人大常委會批準，某種意義上民族自治地方享有的實際上不是立法權，而是向全國人大常委會提案的權力。[6 ]

（三）進一步明確自治立法與地方立法的差異性

前文第三部分詳述了地方立法相對于自治立法的各種優勢，實踐中很多民族自治地方為提高立法效率，傾向將自治法規作為一般地方性法規制定。[4 ]故不少觀點認為，在目前的立法模式下，自治州獲得地方立法權后會對原有的自治立法權產生不利影響，甚至削弱自治立法權。筆者并不否定這種認識，但筆者認為如果能充分認知自治立法權與地方立法權的差異，明確二者適用于不同的對象，深化對二者本質的認識，使二者在不同的軌道上平穩運行，則能減少相互干擾的可能性，甚至可以健全完善自治州的立法體系，促進二者同步發展。

不可否認，自治州地方立法權與自治立法權有一定的相似性，在某些領域通過地方立法權制定地方性法規，也能夠達到自治條例的效果，但二者的差異性仍遠遠大于二者的共性，特別是性質存在根本不同。地方性法規僅能體現區域內部立法管理的功能，其存在本質上是為了適應地方經濟發展管理服務社會的需要。自治立法不僅能實現區域內部立法管理，更能體現少數民族當家作主自己管理內部事務的功能，且后者功能的實現是自治立法的根本目的。在認清差別的基礎上，促使其在各自范圍內發揮作用相互協調。自治立法可借鑒地方立法的先進程序寶貴經驗等，必能使二者相得益彰，共同促進民族地區法治進步，既符合地方管理的需要，又能達到少數民族當家作主的目的。

（四）完善自治立法各具體制度——自治立法程序、監督救濟措施、事前報批制度

自治立法雖然取得了一定的發展，但囿于客觀條件，再加上地方人大代表結構及素質決定了對立法不能進行高質量審議。[13 ]96在立法人員素質一定的情況下，只有完善自治立法各項具體制度，才能促進自治立法水平的提高，不管遇到何種挑戰，仍然能夠保障自治立法權的有效運作。結合自治立法權在實踐中遇到的困難，需完善以下幾項制度。

1. 制定統一明確的自治立法程序。立法依據一定程序，才能保證立法具有嚴肅性、權威性和穩定性。[14 ]191可見，立法程序之于立法的重要性，不僅僅在案件審判中需要追求程序正義，在立法中同樣需要追求程序正義，缺乏正當的立法程序，對立法的結果將產生致命的影響。自治立法進程緩慢，原因之一是自治立法缺乏統一明確的制定程序，使自治立法始終處于摸索中，不敢大規模實踐。

《立法法》雖然沒有明確規定自治立法的制定程序，但不少民族自治地方制定了當地的自治立法程序，只是這些立法程序多種多樣，缺乏統一性。誠然，自治立法權相比于地方立法權存在一定的特殊性，需要較高級別人大常委會批準，但并不能因為立法權本身的特殊性，就強調立法程序也要具有特殊性，導致自治地方立法程序形式多樣。更有甚者，出現程序倒置的情況，在沒有制定立法程序的情況下，先行制定自治立法，必然使此種立法的合法性存疑。如湘西土家族苗族自治州在2007年3月31日才通過《湘西土家族苗族自治州人民代表大會立法程序條例》，但早在1986年7月14日就已經制定了《湘西土家族苗族自治州自治條例》，在1991年5月7日制定了《湘西土家族苗族自治州國土資源開發保護條例》，1995年8月29日制定了《湘西土家族苗族自治州礦產資源管理條例》。

2. 健全自治立法監督救濟措施。在有權利無救濟的模式下，自治權難免會失去應有意義和作用。[4 ]缺乏監督與救濟程序的制度是欠缺的，不完整的，健全自治立法的救濟監督措施主要指兩方面：一方面當民族自治地方的自治立法頻繁被否決，導致立法不能通過時，必須有規范的申訴救濟制度，以保障民族自治地方的自治立法權，不能因為上級人大常委會的否決，就完全否認自治立法的合理性，否則會導致自治立法權的弱化，打擊自治機關制定自治立法的積極性，不利于自治目標的實現。如美國總統可以否決國會提出的議案，但當國會再次以三分之二多數通過時，則無需總統簽署即可成為法律。另一方面當民族自治地方的自治立法權被濫用或者不作為時，也要有監督救濟制度，既防止濫用自治立法權破壞國家法治統一的行為，又監督民族自治地方的人大積極行使自治立法權，以免自治立法權成為沉睡的條款，有名無實。實踐中，一些自治機關存在等、靠、看的消極思想，不積極主動行使自治權，等待政策文件。[11 ]

3. 改報批制度為事后備案審查制度。如前所述，當下報批制度使自治立法效率低下，不僅程序繁瑣且牽涉面廣，耗時過長。如廣西壯族自治區的自治條例在報批時，全國人大常委會和國務院大部分部門都需要提出建議表明態度，往往因為部門過多態度迥異難以達成一致，導致自治條例夭折。是否應該充分尊重和信任民族自治地方的自治立法權，改報批制為事后備案審查制，不僅能提高立法效率，也能充分發揮自治立法的自主性。自治立法不同于地方立法，應該認可自治立法比地方立法享有更大的自主性。通過前文的分析，已經得出了自治立法的法律位階比同級地方立法的法律位階高的結論，故可以參考省級地方性法規制定，按照事后備案審查制度，在實踐中審查自治立法的合法性。在此，筆者并不反對自治立法的報批審查制度，但在《立法法》擴展地方立法權的背景下，探索自治立法程序，逐步由事前批準向事后備案監督轉變，[5 ]應該是自治立法審核批準制度的發展方向。

五、化危機為契機——健全以自治立法權為核心的民族區域自治制度

少數民族地區由于特殊的歷史背景和自然環境，其經濟發展普遍落后于漢族地區。有些國家將少數民族歸為弱勢群體，雖然我國并不認為少數民族屬于弱勢群體，但不能否認少數民族在經濟發展中總體上處于弱勢地位。保護弱勢群體最有效的方式，莫過于增強弱勢群體“自組織”能力。[15 ]65自治立法權是民族區域自治的核心，也是增強少數民族自我組織能力的體現。積極行使自治立法權，充分發揮民族地區的自治屬性，是實現少數民族當家作主的關鍵，也是解決我國民族問題的正確選擇。

《立法法》的修改為自治州的自治立法權帶來了新的挑戰，經過一年多的實踐，越來越多的自治州將享有地方立法權。雖然自治州地方立法權的獲得將稀釋自治州自治立法權的自治屬性，同時地方立法權的靈活具體、易于操作、程序明確等也將對自治立法權產生較大影響，甚至存在用地方性法規代替單行條例的可能。但地方立法權對自治立法權是一把雙刃劍，如果能認清二者的差異，明確其不同性質，以自治州獲得地方立法權為契機，可進一步規范完善自治立法權，保證其自治特色。

如何化危機為契機，在不利的局面下將地方立法權轉變為完善自治立法權的助推器？首先要完善自治立法權本身，從總體上規劃民族區域自治立法，優化自治立法權的各項具體體制，合理界定中央與民族區域自治地方及自治地方內部的權限范圍。另外，還要避免將地方立法權與自治立法權混為一談，防止突出二者的立法屬性而忽視其權利屬性的不同。如果不能妥善應對地方立法權的沖擊，則可能給自治立法權帶來危機，使其日益式微直至被代替被虛置，對民族區域自治產生不利影響。

參考文獻：

[1] 冉艷輝.民族自治地方自治立法權的保障[J].法學，2015（9）.

[2] 宋麗弘.人權理論視角下我國民族區域自治制度的完善[J].貴州社會科學，2015（12）.

[3] 向巴平措.全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國民族區域自治法》實施情況的報告[R].全國人民代表大會常務委員會公報，2016（1）.

[4] 戴小明，盛義龍.自治機關自治權配置的科學化研究[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2016（1）.

[5] 錢于立.完善民族自治立法的路徑[J].貴州民族研究，2016（2）.

[6] 胡弘弘，郭麗萍.我國憲法文本中的“自治”——兼析自治區自治條例的立法滯后[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2016（1）.

[7] 劉茂林.中國憲法導論：第二版[M].北京：北京大學出版社，2009.

[8] 張千帆.憲法學導論——原理與應用：第三版[M].北京：法律出版社，2014.

[9] 鄭毅.自治機關構成與自治州地方性法規的授權邏輯[J].貴州民族研究，2015（7）.

[10] 劉錦森.自治州的自治條例、單行條例與地方性法規之區別[J].新疆人大，2016（1）.

[11] 張文山.修改《民族區域自治法》是完善民族法律體系的基礎[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2016（2）.

[12] 熊文釗，鄭毅.論《民族區域自治法》的地位、作用及其完善[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2014（3）.

[13] 秦前紅.走出書齋看法[M].上海：上海三聯書店，2015.

[14] 張文顯.法理學：第四版[M].北京：高等教育出版社，2011.

[15] 劉瑜.民主的細節[M].上海：上海三聯書店，2009.

Abstract：Being an important form of practice of regional minority autonomy in our country，autonomous prefecture enjoys the autonomous legislative right to formulate autonomous regulations and separate regulations. With revision of the“Legislation Law”，autonomous prefecture will acquire the local legislative right which is similar to that of the prefecture level city. Because of the vague content，unclear authority and procedures that lead to the low legislative quality and efficiency，the present autonomous legislative right encounters numerous difficulties in the course of implementation. Local legislative power has explicit content，flexible operation，specific permissions etc. advantage，slightly carelessly will influence power of autonomous legislation smooth implementation. Autonomous Prefectures local legislative power is a double-edged sword，it is necessary to clarify the essence of the autonomy of the legislative power and the local legislative power，so that the two independent exercise of mutual non interference in their respective areas. Also，from the overall planning conditions of implementing autonomous legislative power，clear permission to higher authorities and the autonomous organs，improve the autonomous legislative power exercise of the specific system，the Autonomous Prefecture in the enjoyment of the local legislative power and promote the effective power of autonomous legislation.

Keywords：autonomous prefecture；local legislative right；right of autonomy；legislative right

﹝責任編輯：黃仲盈﹞