基于淮河水量分配方案的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探

張文杰 曾鳳連 余登科

基于淮河水量分配方案的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探

張文杰 曾鳳連 余登科

2017年6月，國(guó)家發(fā)改委、水利部聯(lián)合批復(fù)了《淮河水量分配方案》，至此，淮河流域第一批跨省河流淮河、沂河、沭河水量分配方案全部獲批，為淮河流域落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度奠定了基礎(chǔ)。流域水量分配方案的實(shí)施，有利于解決行業(yè)間用水矛盾和行政區(qū)域之間的爭(zhēng)水問(wèn)題，能有效推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)水資源宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，避免和消除行政區(qū)域間的水事糾紛。

流域上下游之間以河流為紐帶相互連接，上下游間的關(guān)系集中反映在河流區(qū)域界面上的水量和水質(zhì)上，只要兩者之中有一方面不能滿足要求，都將構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不良影響。該研究以淮河水量分配方案作為基礎(chǔ)和保障，將分配方案確定的水量指標(biāo)，以及主要控制斷面日常水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息作為流域生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，以便探索出一種可行的跨省河流生態(tài)補(bǔ)償測(cè)算方法，引入流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)河流水量分配方案和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合，提出一種新的流域水資源管理模式。

一、淮河水量分配方案

淮河流域人多水少，水資源時(shí)空分布不均，水資源利用形勢(shì)嚴(yán)峻，水資源供需矛盾突出與水資源過(guò)度開發(fā)并存，部分行政區(qū)域之間、行業(yè)之間因過(guò)度開發(fā)和低效利用水資源，不僅造成生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題，還導(dǎo)致上下游、左右岸、區(qū)域間水事矛盾頻發(fā)。開展水量分配工作，明確各省用水總量控制指標(biāo)，制定主要跨省江河流域水量分配方案，是加強(qiáng)水資源宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的客觀需要，是健全國(guó)家水權(quán)制度、避免和消除水事矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必要措施，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、確立水資源開發(fā)利用控制紅線的迫切需要。

淮河水量分配方案確定了流域內(nèi)河南、安徽、江蘇、山東四省多年平均分配水量、主要控制斷面下泄水量、最小下泄流量控制指標(biāo)，制定了落實(shí)分配方案的保障措施。水量分配方案主要針對(duì)多年平均來(lái)水量，在不同來(lái)水情況下，流域各省水量份額在水量調(diào)度方案中確定。分配方案的主要內(nèi)容包括：2030水平年，淮河河道外地表水正常來(lái)水年份（來(lái)水頻率為50%）分配水量分別為：湖北省1.49億m3，河南省 63.1億m3，安徽省98.1億 m3，江蘇省68.1億m3；淮河主要斷面王家壩、蚌埠、小柳巷2030水平年下泄水量控制指標(biāo)分別為 70.5億 m3、197.6億 m3、205.8 億 m3。

二、淮河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.生態(tài)補(bǔ)償必要性

上述水量分配方案主要以既定的水資源總量為基礎(chǔ)，從實(shí)際需求的角度考慮水量分配，相對(duì)忽略了水資源總量供給過(guò)程中上下游生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)度的差異。上游地區(qū)超量使用了分配的水資源，造成下游地區(qū)無(wú)水可用；或上游地區(qū)污染物排放污染了下游地區(qū)，上游地區(qū)應(yīng)補(bǔ)償下游地區(qū)。相反，如果上游地區(qū)提供給下游的是多于下泄水量指標(biāo)的水量且被下游地區(qū)利用，或是優(yōu)于標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)，下游地區(qū)就要對(duì)上游地區(qū)作出的貢獻(xiàn)給予補(bǔ)償。

實(shí)現(xiàn)流域上下游的合作共贏是實(shí)施水生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)所在。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以保護(hù)流域水資源和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)水資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值與水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值，運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)水資源保護(hù)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。基于淮河水量分配方案建立淮河流域上下游水資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于理順流域上下游之間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，加快流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并有效保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，從而促進(jìn)全流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2.補(bǔ)償機(jī)制設(shè)立的原則

淮河流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則如下：

（1）政府主導(dǎo)、社會(huì)參與原則。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，主要是通過(guò)創(chuàng)新政府管理制度，完善政府調(diào)控措施，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)控的缺陷，因此，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，有必要引入并完善資源分配和利益調(diào)整等方面的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，從發(fā)展來(lái)看，后者將是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄巍?/p>

（2）保護(hù)者受益原則。在流域上下游間，對(duì)生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的地區(qū)，對(duì)其投入的人力、物力和財(cái)力產(chǎn)生的直接成本和犧牲了部分的發(fā)展權(quán)而喪失的機(jī)會(huì)成本，應(yīng)給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）損害者付費(fèi)原則。行為主體對(duì)公益性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響從而導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的退化的行為應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用。

（4）受益者付費(fèi)原則。在流域上下游間，受益者應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。

（5）統(tǒng)籌發(fā)展扶持與生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在合理劃分功能區(qū)的基礎(chǔ)上，承認(rèn)并賦予不同功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)會(huì)，將發(fā)展扶持與生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)籌考慮。對(duì)限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)優(yōu)先給予扶持補(bǔ)助，并給予一定的生態(tài)補(bǔ)償。

3.流域上下游區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

（1）生態(tài)補(bǔ)償初步框架

淮河上下游區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償采用地方政府之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，用于淮河流域上下游間的生態(tài)補(bǔ)償。可以由中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)利用地方政府的專項(xiàng)資金，支持上游地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所開展的工作，解決上游貧困地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中遇到的技術(shù)難題，同時(shí)中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以幫助上游貧困地區(qū)發(fā)展無(wú)污染的替代產(chǎn)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（2）流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_定標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn) (即生態(tài)補(bǔ)償金額)的確定主要考慮如下幾個(gè)方面的因素：

①依據(jù)淮河水量分配方案確定的流域各省分配水量指標(biāo)是否有超量使用，主要控制斷面下泄水量指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況；結(jié)合流域主要控制斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，并依據(jù)水量、水質(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)初步計(jì)算跨區(qū)域之間的基于水量水質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償量。

②生態(tài)保護(hù)的投入及因保護(hù)導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失，測(cè)算上游地區(qū)用于生態(tài)保護(hù)的直接經(jīng)濟(jì)投入和生態(tài)保護(hù)所導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失。

③生態(tài)保護(hù)地區(qū)為了保證下泄水量、保護(hù)生態(tài)功能等而放棄的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)成本。

④下游地區(qū)因上游地區(qū)提供的優(yōu)質(zhì)水源所取得的收益和發(fā)展成效。

⑤下游地區(qū)因上游超采或水質(zhì)污染造成的損失等。

⑥其他方面的重要因素。

（3）流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

應(yīng)因地制宜，多重補(bǔ)償方式相互結(jié)合，或者分階段實(shí)施不同補(bǔ)償方式。如在較為貧困的地區(qū)，可以采取“造血式”補(bǔ)償脫貧之后，再采用“輸血式”補(bǔ)償。一是引入目標(biāo)責(zé)任制，考核主要控制斷面水質(zhì)與水量，進(jìn)而影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是考慮水源地與供水區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距，對(duì)相對(duì)落后地區(qū)給予政策傾斜；三是進(jìn)行公平性分析，以確保堅(jiān)持公正與公平的原則。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償保障措施

行之有效的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，還需有完善、合理的保障體系，包括組織保障、制度保障、政策保障、法律保障、監(jiān)督保障等，以及生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償效益評(píng)價(jià)體系和反饋調(diào)整機(jī)制。

1.建立淮河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制

完善相關(guān)法律法規(guī)，為建立生態(tài)補(bǔ)償制度提供法律依據(jù)，這是建立和完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度的根本保證。建立健全生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)體系，加快研究淮河流域生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償辦法等，不斷推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?guī)范保護(hù)主體和補(bǔ)償主體的保護(hù)和補(bǔ)償行為，確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施。

2.提高水資源監(jiān)控和管理能力

繼續(xù)深入開展淮河流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目二期工作，做好淮河主要省界控制斷面的水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作，為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供依據(jù)。

3.加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)管體系建設(shè)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的形成，是流域上下游不同地區(qū)、不同部門、不同利益群體利益分配的調(diào)整過(guò)程，涉及到很多部門和不同的利益群體的切身利益，因此，建立有效的政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理機(jī)制，有助于解決上下游不同利益群體間可能產(chǎn)生的矛盾，有利于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金使用的管理和監(jiān)督，從而提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合效益。

4.完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

加強(qiáng)淮河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)研究和探索，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)核算方法，科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，建立適合淮河流域情況的生態(tài)補(bǔ)償模式，充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償政策的杠桿作用，不斷調(diào)動(dòng)各方面積極性，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。

5.逐步提高生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)

“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的意識(shí)深入人心，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和真正發(fā)揮作用的社會(huì)基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為流域水量分配方案實(shí)施保障，并以淮河水量分配方案作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，從而將淮河水量分配方案和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)。建議以淮河流域作為試點(diǎn)，逐步推廣至其他跨省河流的水量分配方案實(shí)施工作中

（作者單位：淮河水利委員會(huì) 233001淮河流域水資源保護(hù)局淮河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 233001 安徽淮海環(huán)保科技有限公司 233000）