淺析供給側結構性改革下的水資源管理

李 素

淺析供給側結構性改革下的水資源管理

李 素

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于推進供給側結構性改革的決策部署，水利部辦公廳印發《關于嚴格水資源管理促進供給側結構性改革的通知》（辦資源〔2017〕76號）（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ访鞔_要求通過嚴格水資源消耗總量和強度控制，推動化解過剩產能，助推供給側結構性改革。對于水利管理部門來說，供給側結構性改革內涵、供給側結構性改革與最嚴格水資源管理的聯系、供給側結構性改革下的水資源管理等課題都值得深入探究。

一、供給側結構性改革與水資源管理

供給側結構性改革與最嚴格水資源管理都是經濟社會發展下的產物，兩者具有密不可分的聯系。供給側結構性改革的提出對水資源管理有了更高的要求，水資源的可持續發展是經濟社會可持續發展的重要保障。

1.供給側結構性改革的背景及意義

改革開放三十多年來，中國經濟持續高速增長，但隨著人口紅利衰減、“中等收入陷阱”風險累積、國際經濟格局深刻調整等一系列內因與外因的作用，中國經濟發展正進入“新常態”。2015年以來，我國主要經濟指標之間的聯動性出現背離，經濟增長持續下行且CPI持續低位運行，居民收入有所增加而企業利潤率下降，消費上升而投資下降等等，中國經濟的結構性分化正趨于明顯。為適應這種變化，在正視傳統的需求管理還有一定優化提升空間的同時，迫切需要改善供給側環境、優化供給側機制，通過改革制度供給，大力激發微觀經濟主體活力，增強我國經濟長期穩定發展的新動力。供給側結構性改革在這種情況下應運而生。其含義是用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化；其最終目的是要增進供給體系的質量和效益，提高區域、產業、制度、產品等多個方面的競爭力。

2.水資源管理

2011年中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（以下簡稱《決定》）強調了水利在經濟社會發展全局中的重要地位和作用，提出了實行最嚴格水資源管理制度。實行最嚴格水資源管理制度確立了“三條紅線”和“四項制度”，這是水資源管理制度的重大變革，是針對當前突出的水資源問題，面向未來經濟社會發展對水資源的需求，提出的強化水資源管理的創新性制度設計。而如何充分發揮水資源在優化產業結構、提高效益、降低資源消耗、保護環境上的基礎性、導向性的作用，推動經濟結構戰略性調整，促進經濟發展方式轉變，是當前和今后全面落實最嚴格水資源管理制度的關鍵所在。

二、水資源管理方面促進供給側結構性改革的做法

雖然供給側結構性改革是近兩年剛提出的，但水資源管理方面一些做法早已體現了供給側結構性改革的思想，如最嚴格水資源管理制度“三條紅線”、水資源優化配置與調度、節水型社會建設、水權制度、水價改革等等，都有效促進了用水結構的調整，實現水資源的高效利用。

1.最嚴格水資源管理制度“三條紅線”

水資源開發利用控制紅線，確立用水總量控制指標體系。強調了“以供定需”，強化了用水需求管理。用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費，把節水工作貫穿于經濟社會發展和群眾生產生活全過程，提高水資源的利用效率和效益。水功能區限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量，加強源頭控制等。

2.水資源配置與調度

最嚴格水資源管理制度實行以來，開始對全國重要的江河、湖泊制定水量分配方案，在用水總量控制的前提下，實現地表水資源的合理配置，分配初始水權。供給側結構性改革的一個核心要點就是提高供給質量，調整產能過剩，減少資源浪費，水資源合理配置和優化調度正是體現這樣一種思想。水資源時空分布不均是我國的基本水情，利用跨區域、流域的水量調度，將水資源豐富地區的水資源合理配置到水資源缺乏的地區，既能提高水資源的利用率，也能緩解缺水地區的用水困難，保障了地區經濟社會的健康發展。

3.節水型社會建設

節水型社會建設早在2002年就已經開始，甘肅省張掖市被確定為全國第一個節水型社會試點，建設節水型社會的實踐，使張掖市在大幅度削減用水量完成黑河分水的情況下，連續3年經濟增長率達10%以上。后來全國各地節水型社會建設陸陸續續開展起來，目前全國已有省級節水型社會建設試點94個。

節水型社會的節水，主要通過制度建設，注重對生產關系的變革，形成以經濟手段為主的節水機制，提高水資源的利用效率和效益。通過生產關系的變革進一步推動經濟增長方式的轉變，推動整個社會走上資源節約和環境友好的道路。

4.水權制度建設

水權制度的建設依靠政府和市場兩手主導，政府在用水總量控制、水量分配、用途管制、水資源確權、水市場形成與監管方面發揮重大作用；市場的作用就是利用其機制和經濟手段激勵取用水戶節約用水，促進水權的合理流轉，優化配置水資源，提高水資源的利用效率和效益。

我國水權制度的實踐探索，從1987年黃河的“八七分水”方案、2001年西北三條內陸河實施全流域水量分配和浙江東陽義務水權交易、2003年黃河寧蒙段水權交易試點到2014年水利部七省水權試點等。

5.水價改革

水價改革的目標是建立充分體現我國水資源緊缺狀況，以合理配置水資源、促進節約用水、提高用水效率、促進水資源可持續利用為核心的水價機制。

2004年《國務院辦公廳關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》指出，我國水價改革取得一定進展，水利工程水價有所提高，供水成本費用得到部分補償；城市供水價格基本完成由福利型向商品型轉變，并已基本達到保本水平；普遍實行了污水處理收費制度，城市污水處理率有較大提高；水資源費征收力度逐年加大，節水型水價機制正逐步形成。2011年中央一號文件《決定》提出，合理調整城市居民生活用水價格，穩步推行階梯式水價制度。2012年國務院印發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，提出全面加強節約用水管理，切實推進節水型社會建設，穩步推進水價改革。

三、水資源管理方面存在的問題及建議

1.水資源管理體制機制

《水法》明確規定了國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。但實際中管理體制機制尚待理順，配套的法規體系有待進一步完善。區域通過地方法規，將流域水資源管理權授予區域水行政管理機構，形成重復管理、交叉管理、越位管理，造成管理混亂和低效。建議推動配套政策法規體系建設，明確事權和分工。在水資源管理流域與區域事權劃分未完成到位，或者已有事權劃分缺乏認同與落實機制的現狀下，推動流域區域協商協作機制盡早建立與運行，促進流域管理與區域管理協調發展，提高水資源管理效率。

2.水資源配置與調度

跨區域、跨流域的水量調度往往涉及到區域與區域、流域與區域之間的水資源管理矛盾。例如全國有名的南水北調工程，南水北調東線工程通水后的水資源管理體制機制尚待明確，現有水資源與調來的水資源如何管理，交水與分水如何順利實現，行洪、航運、供水、生態可能產生的矛盾如何解決仍需進一步明確。建議出臺配套政策法規，在保證區域供水、防洪和生態的前提下，理順調水與現有水資源管理關系，明確區域與流域的事權劃分，供水方與受水方的權利和義務，實現水量調度的效益。

3.水權制度

我國水權制度缺乏配套的水權法律體系，現行的水權分配和交易主要由政府主導，各級取用水戶處于被動接受的地位，缺乏社會的廣泛參與，且水權交易涉及多方利益，卻缺乏強有力的協調機制，這些都是水權制度建設的短板。建議建立健全配套的水權法律法規體系，建立廣泛的社會參與機制，促使社會各級主動參與水權交易活動中，突出市場的配置功能，保障水資源公平配置。同時還要完善配套工程建設，因地制宜地推動各地區建立合理的水權制度，強化協調機制，妥善協調水權交易的各方利益等。

4.水價改革

水價機制和管理目前還存在不少問題：一是部分地區終端水價偏低，不利于提高用戶節水意識；二是水利工程水價仍低于供水成本；三是水資源費征收標準偏低，不能反映我國水資源緊缺狀況。建議應進一步深化水價改革，推動水利工程供水價格調整，實行工業、生活、農業用水差別化計收，采用階梯水價；同時針對高耗水行業與非高耗水行業實行差別化計收，引導社會大眾節水惜水，促進節約用水，保護和優化配置水資源

（作者單位：淮委沂沭泗水利管理局221018）