關于化解煤炭過剩產能推進轉型升級的思考

毛雅軍

(開灤集團戰略政策研究室，河北省唐山市，063018)

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★ 專題論壇——煤炭企業轉型升級 ★

關于化解煤炭過剩產能推進轉型升級的思考

毛雅軍

(開灤集團戰略政策研究室，河北省唐山市，063018)

認為扎實推進化解過剩產能和轉型升級是煤炭行業持續健康發展的治本之策。針對2017年及以后，煤炭去產能進入攻堅階段，以及我國經濟進入新常態、國家大力推進供給側結構性改革、煤炭企業環保約束強化等宏觀經濟環境，結合國有大型煤炭企業經濟轉型的實際，從化解煤炭過剩產能推進轉型升級的緊迫性、基本路經、完善政策保障體系三個方面，進行了研究和探討，為國有大型煤炭企業科學推進化解過剩產能和轉型升級提供借鑒。

化解過剩產能 轉型升級 基本路經 政策保障體系

堅持去產能與增動能有機結合，扎實推進化解煤炭過剩產能和產業升級是保證煤炭企業持續健康發展的治本之策。2016年去產能工作取得明顯成效，但是，去產能煤礦大部分是小型礦井及停產、半停產礦井，難度相對較小。2017年及以后，資源枯竭、虧損嚴重的國有大型煤礦將集中進入關閉退出程序，人員分流安置、債務處置、歷史遺留問題解決等問題將集中顯現，去產能工作進入攻堅階段。同時，在我國經濟進入新常態、國家大力推進供給側結構性改革、煤炭企業環保約束加大等宏觀經濟環境下，煤炭企業只有加大結構調整和轉型升級力度，才能提高企業的核心競爭力。

1 化解煤炭過剩產能推進轉型升級的緊迫性

(1)煤炭行業產能過剩、煤炭市場供大于求的長期性，要求煤炭企業必須堅定不移地去產能、增動能。2012年以來，我國經濟進入新常態，發展速度放緩，產業結構調整步伐明顯加快，高新技術產業、第三產業加快發展，等量GDP能耗明顯下降，同時，能源結構調整加快，非化石能源和清潔能源加快發展，煤炭需求大幅度減少，煤炭市場空間收窄，產能過剩矛盾日益突出，2014年中國煤炭消費量首次下降，年度同比下降2.9%，2015年、2016年又分別下降3.7%、1.3%?！赌茉窗l展“十三五”規劃》提出，“十三五”期間，非化石能源消費占比由2015年的12%提高到15%以上，天然氣消費占比由2015年的5.9%提高到10%，煤炭消費占比由2015年的64%降至58%以下，到2020年，把能源消費總量控制在50億t標準煤以內?！笆濉逼陂g，GDP增速預計在6.5%左右，按照GDP增速與能源消費的關系看，2020年能源消費總量很可能在48億t到49億t標準煤之間，按照煤炭消費占比58%測算，在2015年煤炭消費量27.5億t標準煤的基礎上，“十三五”時期煤炭消費的增長空間在0.3～0.9億t標準煤。根據相關數據測算，即使2017-2020年繼續關閉退出過剩產能7億t/a，隨著在建產能的逐步釋放，2020年煤炭總產能仍將接近50億t/a，折合標準煤產能35.7億t/a，產能過剩嚴重。此外，還有進口煤的影響。因此，未來一個較長時期煤炭市場供大于求的態勢不會發生根本改變。煤炭市場壓力不容忽視，化解過剩產能和轉型升級任務艱巨。

(2)我國經濟進入新常態、國家大力推進供給側結構性改革的新形勢，要求煤炭企業必須加快經濟發展方式轉變、推進產業升級。經濟新常態下，經濟增長速度從高速轉向中高速、發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效益型集約增長、經濟結構從增量擴能為主轉向調整存量做優增量并舉、發展動力從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動。這四個轉向是我國經濟發展總的方向，企業作為微觀經濟主體，只有主動適應，加快調整轉型，才能生存發展。隨著科技進步和消費升級的加快，我國產業結構調整和產業升級的步伐明顯加快。2016年以來，國家推動供給側結構性改革的力度不斷加大。供給側結構性改革的主要矛盾是提高供給的質量和效益，推動產業和產品邁向中高端，提高產品的附加值和企業的經濟效益，根本在于深化企業改革、推進技術創新和管理升級，全面提高企業的整體素質。同時，還要看到，隨著過剩產能的加快退出，我國煤炭產業的整體基礎將得到明顯提升，未來的市場競爭將主要表現在先進產能、具有比較優勢的大型企業集團之間的競爭。煤炭企業只有加快轉型升級、做強做優，才能把握市場競爭的主動權。

(3)大氣污染治理力度加大和煤炭企業環保約束增強的新形勢，要求煤炭企業必須走清潔高效發展的路子。面對全球能源和環境挑戰日益嚴峻的新形勢，黨中央對推進能源革命作出重要部署，提出要積極推動能源消費、供給、技術、體制革命和國際合作。國務院明確將煤炭清潔高效開發利用作為能源轉型發展的立足點和首要任務，能源消費要抓好總量和強度雙控制?！赌茉窗l展“十三五”規劃》提出，到2020年我國能源消費總量要控制在50億t標準煤之內，“十三五”期間單位GDP能耗要下降15%以上，單位GDP碳排放要下降18%。煤炭清潔高效發展已成為能源發展的重要戰略問題。《煤炭工業發展“十三五”規劃》從煤炭清潔生產和清潔高效利用兩個方面做出了具體的安排。可見，煤炭企業必須大力推進科學產能，走清潔高效發展之路，否則，發展的空間會越來越窄。

2 化解煤炭過剩產能推進轉型升級的基本路經

2.1 強力推進落后產能退出

用市場、法治的辦法，并發揮政府的引導作用，分類施策，多措并舉，加大工作力度，切實做好去產能工作，確?！敖┦髽I”市場出清，為先進產能騰出發展空間。一是在法制層面，加大執法力度，加快依法關閉退出落后小煤礦，以及開采范圍與保護區等生態環境敏感區域重疊、安全事故多發、采用國家明令禁止使用的采煤工藝的煤礦。二是在市場層面，從技術、安全、規模、能耗、環保、質量等方面嚴格標準、提高門檻，加快安全無保障、煤質差、能耗不達標、非機械化開采的煤礦關閉退出。三是在政策層面，采取獎補支持政策，引導長期虧損、資不抵債、長期停產停建、資源枯竭煤礦特別是國有老礦有序退出。

2.2 推動優勢產能改造升級

2.2.1 經濟增長方式升級

經濟發展新常態和能源革命新要求下，煤炭行業進入新的發展階段，依靠上項目、鋪攤子、增加投資、擴大規模的發展模式走到了盡頭，行業發展模式必須從追求擴大產能、保障供給轉向控制煤炭總量、提高供給質量。煤炭企業必須按照市場需求組織生產，提供有效供給，不能再走只管出煤、不考慮需求、不計成本的老路。把握清潔、低碳、高效、可持續的現代能源體系特征，在淘汰落后產能的基礎上，進一步優化煤炭生產結構，提高煤礦安全保障能力，提升機械化開采水平，推進綠色礦山建設，建成集約、安全、高效、綠色的現代煤炭工業體系。

2.2.2 技術升級

技術創新是產業升級的根本驅動力。加強煤炭領域基礎科研和關鍵技術攻關，加快突破一批煤炭安全高效綠色開采和清潔高效集約化利用核心技術，提升煤炭行業的自主創新能力和裝備國產化能力。推進安全高效礦井建設，不斷優化礦井生產布局、采區設計、回采工藝，合理簡化生產系統。針對煤炭行業用人多、效率低、安全風險大的特點，把“兩化”融化作為產業升級的突出手段，加大信息化、自動化、智能化技術改造力度。如開灤集團“十二五”期間依托“兩化”融合推動煤炭產業技術改造，用工數量減少23533人，原煤效率提高2.15 t/工，煤礦生產百萬噸死亡率連續保持在0.1以下。

2.2.3 產品升級

產品升級既是產業升級的終端體現，也是產業升級的重要推手。實施“大精煤”戰略，以市場需求為導向，通過優化原煤配采配洗、改進洗選加工工藝、加強全流程煤質管理等手段，生產清潔煤炭，提升產品等級，優化產品結構，提高產品價值和市場競爭力。推進由產品提供商向綜合能源服務商轉變，為客戶提供從“井口”向“爐口”延伸的一站式能源供應服務，提高產品附加值。推動煤炭由燃料為主向燃料與原料并重轉變，沿著新能源、新材料、精細化工新型煤化工發展方向，延伸產業鏈條，生產價值鏈中高端產品。如開灤集團把煤化工作為轉型發展支柱產業大力推進，通過不斷延伸產業鏈條和提高循環經濟發展水平，實現了一塊煤可生產焦炭、苯、聚甲醛、己二酸、甲醇燃料等40種化工產品的格局。

2.2.4 治理升級

國有企業治理體系和治理能力現代化是全面深化國企改革、完善現代企業制度的核心內容。目前絕大部分國有煤炭企業完成了公司制改造，但是產權結構單一、國有股一股獨大，法人治理結構不健全、管控不科學、經營機制不靈活等問題依然非常突出。一是推進產權制度改革，從存量股權優化和新上項目投資主體多元化兩個層面，加快發展混合所有制經濟，實現股權多元化。二是完善法人治理結構，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的領導核心和政治核心作用，實現規范的公司治理。三是創新集團管控模式，按照扁平化管理的理念，改革管理體制和組織架構，壓縮管理層級，提高管理效率；深化“三項制度”改革，真正建立“六能”機制；對改制企業、經營困難的企業下放權力，加快經營機制轉換步伐，提高企業“五自”經營水平。

2.2.5 管理升級

管理升級是煤炭產業轉型升級的基礎，必須同步跟進。一是推進對標管理。要以同行業國內外一流企業為標桿，從管理理念、指標體系、技術管理、業務流程等全方位對標，持續提升，不斷提高企業管理水平。二是推進專業化管理。煤炭企業內部資源分散、配置低效、專業化協作水平低等問題比較突出，要推進內部專業化重組，成立專業化公司、專業化隊伍，促進資源優化配置，提高專業化管理水平。三是推進精細化管理。針對煤炭企業勞動力成本、安全成本、環保成本等不斷提高的趨勢，借鑒目標成本管理、倒推成本、極限成本管理等理念，充分利用信息化手段，建立一套適應煤炭企業特點的精細化管理模式，向管理創新要效益。四是探索推進商業模式創新。以物資供應、產品銷售、物流產業運作等領域為重點，拓展“互聯網+”應用的廣度和深度，提升管理的信息化、現代化水平。

2.3 推動產業重組

產業重組是提高產業集中度、發揮產業協同效應、提高抗風險能力的重要路經。一是推進橫向的行業重組。支持大型企業整合礦區內分散的礦權，開發建設大型煤礦，提高資源勘查開發規?；⒓s化程度；支持煤炭企業強強聯合，組建特大型煤炭企業集團。二是推進縱向的產業鏈重組。支持煤炭、煤化工、鋼鐵、電力、運輸等產業鏈上下游企業聯合重組，促進煤電、煤鋼、煤化、煤運聯營，通過優勢互補、產業協同，打造全產業鏈競爭優勢，促進煤炭及上下游產業協調發展。三是推進區域經濟下的聯合重組。抓住國家大力推進京津冀協同發展等機遇，充分利用區域經濟政策框架下的產業疏解、承接、配套、合作，以及人才、技術、資金、管理、資源等要素流動，推進煤炭企業與相關企業的聯合重組，融入區域經濟轉型升級。

2.4 推動煤炭企業經濟轉型

跨行業的開拓轉型難度大、風險大，煤炭企業深化產業結構調整推進經濟轉型，主要是以煤為基、發展相關產業。一是發揮煤電一體化優勢，發展坑口清潔電站和熱電聯產。二是走大型化、基地化、園區化、低碳化、循環發展路徑，發展新型煤化工產業。三是完善煤炭供應鏈管理，創新商業模式，積極探索實施現代化、專業化物流模式，形成集倉儲、加工、配送、網上交易、融資服務等功能為一體的物流產業鏈，發展現代物流產業。四是盤活去產能閑置資產，發展物業服務、保潔服務、家政服務、健康養老等生活服務業。五是培育發展高端裝備制造、礦山物聯網、新能源、新材料等戰略性新興產業。六是抓住國家鼓勵發展金融業等政策機遇，組建財務公司、擔保公司、融資租賃公司、參股地方性商業銀行，推進產融結合，對內提供金融服務，對外開拓金融市場。

2.5 融入國家“一帶一路”戰略，開展國際產能合作

國家“一帶一路”戰略的深入推進，為煤炭企業走出去、開展國際產能合作提供了難得機遇。煤炭企業要依托所擁有的技術、裝備、管理、人員、資金等優勢條件，積極走出國門，通過參與境外煤炭資源勘探開發、上下游一體化聯營、技術裝備輸出、工程承包、煤礦建設、技術服務、運營管理、資本并購等方式開拓發展空間。如開灤集團專門組建了開灤礦業工程公司，積極走出去開展煤炭礦井的勘察、設計、建設、生產運營、技術服務等全產業鏈服務，目前已在印度等國家成功開展國際產能合作項目。

3 化解煤炭過剩產能推進轉型升級的政策建議

3.1 完善去產能的相關配套政策

去產能過程中主要存在三個方面的問題：一是職工分流安置難。內部退養和依法解除勞動關系必須職工自愿，政策剛性?。徽陂_發公益性崗位、提供托底幫扶和組織勞務輸出等方面，缺少可操作政策，提供的崗位非常有限。煤礦職工年齡偏大、身體狀況較差、文化程度較低、技能比較單一，再就業能力差。去產能的國有煤炭企業大部分是資源衰竭的老企業，轉型難度大，產業單一，用于去產能中富余人員安置的崗位少。二是資金保障難。中央專項獎補資金標準低，地方配套資金由于財政資金實力的差別有多有少有的甚至沒有。煤炭企業資金緊張，沒有足夠的資金用于職工安置。三是債務處置難。國家相關政策提出去產能要妥善處置企業債務和銀行不良資產，要開展市場化債轉股，但主導權在金融機構，同時缺乏具體的可操作的標準、辦法和程序，推進難度較大。為此，應根據去產能工作實際，進一步補充完善相關政策。

3.1.1 加大資金支持力度

實行差別化獎補政策，1998年以后下放到地方的國有老煤炭企業，去產能任務重、富余人員和遺留問題多，國家應完善獎補資金分配辦法，對這些企業給予一定傾斜政策，加大獎補資金支持力度。同時，地方設立專項基金，通過省級配套獎補資金、市縣安排專項資金、引導企業籌建互助金等多種渠道，籌集去產能專項資金。

3.1.2 充分發揮社會政策的托底作用，為職工分流安置創造更多條件

政府加強去產能職工再就業培訓體系建設，提供轉崗培訓、就業指導、職業介紹、政策咨詢、費用補貼等支持；完善相關操作政策，通過開辟新崗、購買服務、勞務輸出等方式加大公益性崗位開發力度，提供托底幫扶。制定跨企業安置支持政策，對于社會企業能夠安置去產能企業職工的，政府給予一次性吸納就業補貼。

3.1.3 創新去產能市場交易手段

借鑒碳指標市場交易模式，建立健全產能指標置換標準和市場化交易體系，促進企業內部、企業之間產能置換，推動全行業新舊動能轉換。建立職工安置與釋放先進產能掛鉤機制，對通過釋放先進產能可以安全分流人員的可優先審批核準，使產能釋放機制與職工安置工作協同推進。建立職工安置與新上項目聯動機制，對于安置去產能職工壓力大的企業，在新上煤礦項目及轉型項目上給予優先支持，簡化審批程序。

3.1.4 制定債轉股具體政策

完善標準，在綜合考量企業經濟指標、行業地位、區域經濟社會發展貢獻和作用、可持續發展能力、市場地位等基礎上，制定債轉股企業標準，明確指導目錄。按照政府主導、企業操作的原則，進一步加強政策引導，制定操作性政策措施，解決好市場化債轉股中轉股價格確定、轉股路徑選擇等核心環節，推進金融行業與實體企業深度融合、協調發展。

3.2 完善煤炭企業經濟轉型的配套支持政策和長效機制

煤炭企業都有一定的生命周期，隨著資源的枯竭都要退出和轉型。今后一個時期，我國東部老礦區和中西部部分老礦區的煤炭資源逐漸枯竭，也要面臨關閉退出問題。采取行政手段去產能是特定時期的權宜之計，應著眼長遠，本著長治久安、健康可持續發展的原則，系統研究煤炭企業轉型的配套政策，建立國有老礦關閉退出長效機制。

3.2.1 對資源型企業轉型給予稅費政策支持

應針對老資源型企業轉型出臺特殊稅費政策，如轉型一定時期內享受減稅、補貼等。要求地方政府采取專項補貼資金、貼息貸款、事后獎補、股權投資等方式鼓勵企業加快技術改造，促進企業轉型發展。

3.2.2 建立資源型企業轉型發展示范基地

以開灤集團等老煤炭企業為試點，系統研究資源型企業轉型的體制機制等深層次問題及解決辦法，制定出臺可操作性強的配套政策，探索形成可復制的我國資源型企業轉型模式，為加快煤炭企業經濟轉型提供科學指導。

3.2.3 從資源供給、接續項目審批、清潔利用等方面給予重點支持

國家對資源枯竭型企業給予更明確更系統的政策支持，如建立衰老礦區轉產資金、接續產業項目優先立項；編制規劃和礦業權設置，給予國有大型煤炭企業特別是衰老礦區優先開發的政策支持；圍繞煤炭清潔轉化利用，從項目、政策、資金等方面加大支持力度，大力發展循環經濟，促進煤炭產業轉型升級。

3.3 幫助國有煤炭企業減負，實現輕裝上陣

國有大型煤炭企業去產能只是落后產能的退出，剩余的先進產能還要繼續經營、發展，對產能過剩行業的財稅、金融等政策應差別化對待、有扶有控，對生產經營正常、產品有市場的企業應加大政策支持力度，幫助企業減負降本增效。

3.3.1 金融機構實施差別化信貸政策

國家明確去產能行業中需要扶持企業的具體標準，或直接確定需要扶持的企業名單。對名單內的企業，各金融機構不抽貸、不壓貸、不緩貸，不附加(更換)擔保條件，不增加額外貸款負擔，不隨意提起訴訟。在信貸配置、利率優惠、手續簡化等方面給予最大支持，切實降低企業融資成本。

3.3.2 加大稅費降本力度

切實降低煤炭企業稅費負擔，深化增值稅改革，降低煤炭產品增值稅稅率，同時從煤炭井下開采特殊性出發，擴大煤炭企業增值稅抵扣范圍，減輕企業稅負。

3.3.3 加快企業辦社會職能移交和解決歷史遺留問題

2016年6月，國務院國資委、財政部下發《關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作的指導意見》，企業辦社會職能分離移交工作進度明顯加快。但對于原政策性破產煤礦社區由主體企業墊付運轉資金這一歷史遺留問題，還沒有明確的政策措施來妥善解決。鑒于煤炭企業生產經營比較困難，國家應在政策性破產煤礦社區“三供一業”分離移交的同時，對于主體企業為原政策性破產煤礦社區墊付的大量運轉資金，本著由中央財政、地方財政和企業共擔的原則，由中央財政和地方財政給予企業一定補貼，減輕企業負擔。

(責任編輯 張大鵬)

全國煤礦生產能力變化情況公告

國家能源局發布2017年第5號公告，將截至2016年12月底煤礦生產能力信息變化情況予以公告。2016年7～12月，首次公告煤礦109處，重新公告煤礦13處，產能增加煤礦190處，產能減少煤礦18處，取消公告煤礦1493處，變更名稱煤礦25處。

國家能源局同時要求，煤礦不得超能力生產。當煤礦生產能力發生變化后，各省級煤炭行業管理部門應及時變更登記，并將煤礦生產能力變化情況報國家能源局重新公告。此外，根據國家有關要求應實施減量化生產的煤礦，要以登記公告產能為基礎，嚴格落實減量化生產有關措施。

Reflection on promoting the transformation and upgrading by resolving excess coal production capacity

Mao Yajun

(Strategic Policy Research Department of Kailuan Group, Tangshan, Hebei 063018, China)

To solidly promote to resolve excess capacity and transform and upgrade is a fundamental policy for the sustained and healthy development of the coal industry. According to the macroeconomic environment that to resolve the coal production capacity has entered a crucial stage since 2017, and China's economy has entered a new norm, and the state vigorously has promoted structural reform of the supply side, and environmental constraints has strengthened for coal enterprises, combined with the actual economic transformation of large state-owned coal enterprises, this article studied and discussed in three aspects of the urgency and the basic path and the security system of the policy of solidly promoting to resolve excess capacity and transformation and upgrading, so as to promote scientific large state-owned coal enterprises to resolve excess capacity and transform and upgrade for reference.

resolve excess capacity, transformation and upgrading, basic path, the security system of the policy

毛雅軍. 關于化解煤炭過剩產能推進轉型升級的思考[J].中國煤炭，2017，43(4): 5-9. Mao Yajun. Reflection on promoting the transformation and upgrading by resolving excess coal production capacity[J]. China Coal，2017，43(4): 5-9.

TD-9

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毛雅軍(1968-)，男，河北省唐山人，高級經濟師，中國煤炭經濟研究會理事會理事，開灤集團戰略政策研究室主任，主要從事煤炭企業發展戰略、經濟轉型、市場化精細管理體系構建、運用互聯網+改造傳統產業等領域的研究。