全面放開二孩的幾點思考

洪愛華

新疆財經大學黨委校長辦公室，新疆烏魯木齊 830012

全面放開二孩的幾點思考

洪愛華

新疆財經大學黨委校長辦公室，新疆烏魯木齊 830012

全面實施二孩政策，是黨中央，國務院根據人囗結構和經濟社會發展作的部暑。在制定法律法規相關條款的銜接上十分重要，關系到地區國民經濟，環境衛生，人囗健康等一系列的發展；關系到千家萬戶的幸福生活；關系到國家的長遠發展。其內容包括3部分：①全面二孩政策的修訂關系到全區經濟發展的命脈；②全面二孩政策的落實是完善育齡群眾的生育意愿，既要考慮維持國家現有的低生育水平，還要考慮經濟和人口結構的變化；③完善配套措施和輿論引導至關重要。

二孩政策；計劃生育；生育意愿；生育水平

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會決定了全面實施二孩政策，這就意味著一孩時代的結束，二孩跨入人口政策新時代，這一收一放將載入史冊，為我國人口政策開啟了新篇章。

1 全面二孩政策的修訂至關重要

中國在探索人口出生政策的道路上經歷了崎嶇的過程。《中華人民共和國人口和計劃生育法》的修訂和地方政府的《新疆維吾爾自治區人口和計劃生育條例》以下簡稱《條例》尤其是后者至關重要。

人口和計生新法律有待依法執行和實施好，具體到計生《條例》的執行，擺在全國各省地方政府面前的考題就是，如何把新《條例》根據每個家庭不同實際，結合地方特點依照法律條款，在條款的上下銜接上既要緊密相扣，還要緊扣條款主旨，疏而不露地讓想鉆法律條款空隙，鉆空子、找路子的人無縫隙可鉆。條文按原則性制定相關政策，進而才能執行和實施好。換句話說，就是在地方性法規和政策的制定中，對人們關切的諸多問題予以確切的答復。之所以這么說，因為盡管全面放開二孩，但來自社會的諸多調查顯示，人們想到的不是生不生二孩，而是怎么養。顯然，新形勢下推動人口均衡發展，除了法律條款上的修訂之外，還有許多行政上的新功課要做。例如《女職工勞動保護特別規定》《社會撫養費征收管理條例》《母嬰保護法》政策的銜接等[1]。這些法律條款的制定，關系到千萬個附合法律規定能生育的家庭利益，所以修訂全面二孩政策是至關重要的，因為人的本性有時是很難控制自已的行為的。

自從有了人類以來，隨著社會的進步發展，人們從部落首領制，到族別制，從夏商周到秦皇漢武，從唐明清到中華人民共和國，無論成文或者不成文的各種制度，都是為了約束人的行為而制定的，究其原因很簡單，都是為了人類社會更好的發展。當一個人赤裸裸降臨到人間那天起，就不停的要吃要喝，唯一的表達方式就是用啼哭來引起家人的關注。這就注定了人的本性是超越自我范圍的。20世紀最偉大的人生導師，美國“成人教育之父”戴爾·卡耐基說過“人不是因為沒有信念而失敗，而是因為不能把信念化成行動，并且照理堅持到底”。

目前，人們都在熱議“全面二孩”的話題，育齡群眾相對能理解“辦理一、二孩的登記程序是正確的，不提供本人和家庭成員的任何資料如何能證明有幾口人呢？計劃生育如果不按政策規定辦理，我國的人口數量增長問題是很難想象的”。能聽到育齡群眾的這些聲音，說明中國的計劃生育政策是深入人心的。但是仍然還有極少數不明白政策的育齡群眾，放開二胎政策應當和未放開二胎時期的政策是有重大區別的。既有質的區別，又有量的區別。國家從一開始實行計劃生育工作至今黨和政府在政策上沒有放松過，1982年黨的十二大把實行計劃生育確立為基本國策，并且寫入了新修改的《憲法》中。1988年在少數民族中也開始實行計劃生育，四十多年來沒有放松，只有加強。如今的二孩政策是根據現時的人口發展變化進行國家法律上的修訂，既要考慮民族區域特點，又要考慮地方性政策，還要結合綜合國力調整政策,具體的說就是：①一切的法律條款聯合起來，組成統一的人口政策；②人口政策既須統一，又須每一條款具有獨立性；③在民族區域法規的制定上，獨立條款和配套措施都關系到區域經濟的發展；④對于地方政府在制定人口政策時應該采取“一刀切”的原則，謹慎制定“特殊”政策，以免造成了許多“懶、要、靠”的負面現像，影響了正常的執行力度；⑤在制定法律條款上遺露的條款要對其加固以防‘滲水’，當然好的政策可以長期實施。

制定政策嚴緊與否直接關系到下一步具體實施尤其是一線執行者，關系到家庭的生育權，面對育齡群眾的各種情況，都要認真執行條款，對于特殊家庭視情況不同，再進行逐條修訂條款。民間有句諺語：“家家有本難念的經”，雖然和計劃生育工作不盡相同，但也道出了真諦。畢竟有現成的《條例 》，況且已經實行了十多年，從政策的執行中，應該探索出了現行政策中存在的問題。如2013年南疆的人口出生率為18.99萬人，從“五普”到“六普”2000年的 1 845.95萬人增加到2010年2 181.58萬人，增加了35.65萬人。尤其是南疆2013年出生人口為18.49萬人，占全區出生人口總數的60.02%；人口出生率、自然增長率、總和生育率分別為22.11‰、16.15‰和2.5‰，分別高出全區平均水平5.28‰、4.27‰和0.3‰.尤其是2.5的總和生育率，相當于農村人口 全部生3個孩子，城鎮人口生2個孩子這還不算漢族、不算少生家庭。特別是喀什、和田兩地是全疆乃至全國人口增長最快的地區之一[1]。從喀什地區看，我們要面對100萬已婚育齡婦女和50萬的生育旺盛期婦女做工作，要把生育水平降下來，是一個十分艱巨的任務[2]。

新疆地處西部邊陲，必須認識到，“十三五”規劃的發展不宜受到人口過快增長的干擾，控制部分地區人口過快增長是實現新疆可持續發展的客觀需要。新疆土地面積雖然占全國的六分之一，但是適宜人居住的只有綠洲面積僅7萬余平方公里，在這綠洲上聚居了新疆95%以上的人口。2012年新疆人口密度為每平方公里13.5人，綠洲人口密度為每平方公里308.4人，與東部沿海省份的人口密度十分接近。根據聯合國劃定的干旱半干旱人口密度為7～12人/km2以內的標準，已經遠遠超出了標準[1]“中國最難做的工作就是計劃生育工作，因為人是最不會管理自已的”。2013年自治區黨委八屆六次全委（擴大）會議就計劃生育工作提出，即堅持計劃生育政策，啟動實施單獨二孩政策，研究控制部分地區人口過快增長。必須加強領導、強化措施，還要加強理論學習，不僅要知其然，還要知其所以然。所以說此次法律條款的制定是制約人行為失衡最關鍵的時期。

2 “全面二孩”政策的落實是十分重要的

（1）從宏觀上看，完善新政策是國家衛生和計劃生育委員會的一項重要職能所在，也是黨的十八大提出來的重要任務。完善育齡群眾的生育意愿既要考慮維持國家現有的低生育水平，還要考慮經濟社會發展以及人口結構的變化等因素，畢竟我國在今后相當長的時期，人口多，底子薄，人均資源占有量比較少，環境資源不足，發展不平衡，仍然是我國的基本國情，因此落實好二孩的生育政策是十分重要的[2]。

（2）從綜合需求的實際來看。①在教育上。二孩政策的全面放開是合乎人性的，非常好，將有效緩解30多年來教育上的焦慮，一孩的教育問題是每一個家庭期望值很高的目標；放開二孩政策后使家長放松了一孩政策時期那種對教育成才的過多要求，對精力和經濟要分開計劃，減少業余‘加餐’硬補的比拼，互相攀比的心理狀態相對的也就不那么強烈，更多的會注重兩個孩子的全面培養，這無疑是人格發展的良好局面。②責任感加強。在性格上會更全面，兩個孩子之間增強了親合力，老大會自然而然形成責任意識，如合群、開朗、不自私、善于幫助別人，對社會和家庭的責任感得到了加強，這也是當今社會最期盼的道德‘經’所在，更是社會主義核心價值觀最基本、最需求的美好愿望。③完善了失獨家庭的困惑。實行“全面二孩”政策增強了家庭養老照料功能，提升了家庭抵御風險能力，家庭不再為失去獨子、獨女而造成精神上的巨大打擊，在日常居家生活中都有了依靠，這是中國家庭和諧穩定健康發展的必由之路。

（3）計劃生育關系到國家的長遠發展，關系到千家萬戶和諧美滿、健康幸福。目前我國約有1.4億育有一孩的育齡婦女，實施全面兩孩政策后，新增二孩生育的目標人群約9 000多萬，占63%，在新增目標人群中40～ 49歲人群占50%，這個年齡段的育齡群眾生育意愿并不高漲[3]。就該轄區所處單位調查顯示，幾乎所有40歲的女性不再愿意生育二孩。年齡是第一大障礙，第二是雖然有經濟能力，但精力有限，第三是無人幫助帶孩子，另外讓更多女性擔心的是來自工作上的壓力。就新疆區從 “雙獨兩孩”“單獨兩孩”到2012年5月1日零時開始，南疆四地州的一孩家庭一對夫妻可生育兩孩。而北疆（兵團除外）和七區一縣仍然未實行一孩家庭一對夫妻可生育兩孩的政策規定，造成了一批年齡在35～40歲（2015年）之間生育二孩的最佳時期。就新疆學校的情況教師除正常代課外，科研任務繁重，事業性都很強，互相竟爭是導致不愿生育二孩的主要原因。有位老師說：“一直盼望二孩政策，政策等到了，今年我已四十歲的人了，不要了，精力有限”。由于政策上的謹慎研究，使高學歷、高素質這個年齡段的女性錯過了良好的生育時期。

3 完善配套措施和輿論引導，讓二孩全面開花結果

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》指出：堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。《決定》提出啟動“單獨兩孩”政策，是我國進入21世紀以來生育政策的重大調整完善，是國家人口發展的重要戰略決策，對于促進人口長期均衡發展，全面建成小康社會具有跨時代的意義。

①實施“全面二孩”政策是保持合理勞動力規模、應對人口老齡化的必然要求。進入新世紀以來，新疆人口形勢發生了重大變化，無論從人口結構、勞動年齡、人口老齡化、人口出率等問題，成為影響我區經濟社會發展的重要因素。新疆的人口尤其是南疆喀什、和田地區的人口增長占據全疆仍至全國之首，所以做好新疆二孩政策的落實和嚴格控制三孩外的出生是十分艱巨的任務[4]。

②要狠抓二胎政策配套措施的落實。研究完善生育保障、住房、就醫等相關經濟社會和家庭發展政策，為生育、幼兒養育、青少年的發展提供支持。保障已婚女性產期后的就業、產假休息以及男方護理假，特別是鼓勵用人單位制定有利于女職工平衡職業和家庭關系的政策，堅決反對在女性生育期間就業上的歧視，尤其是企業不允許解除女職工，即體現了女性生育權的保障，又體現了黨的政策對女性從實際出發的關懷。

③提高南疆的生育質量。要及早做好已婚待孕期的“三級預防”檢查，即婚前體檢、孕前檢查、孕初期篩查工作，是保證人口質量、優生優育的基礎。這些年來尤其是南疆地區的先天性疾病患兒給政府和家庭帶來了經濟負擔，健康對兒童自身和社會經濟發展是非常重要的。據到土耳其考察過的崔保新介紹：“在少數民族中，亦有因計劃生育和連續教育而得益的案例，在土耳其的導游麗娜，是烏魯木齊人。從小上漢語學校，大學考入江西財經大學注冊會計專業，大學畢業后，父母希望她能留在烏魯木齊一所專科學校教書，她卻選擇了獨闖北京，繼而到伊斯坦布爾讀研究生，之后留在伊斯坦布爾市，與當地青年結婚。”要想使南疆地區發展壯大，只有技術階層才能充分發揮機器、技術、產品、管理、市場和開新的力量，使現代化融入到他們的血液中，新疆才能穩定而持續的健康發展。因此，加大各種形式的輿論宣傳引導使全疆居民形成健康生產、生活方式具有一定的促進作用。雖然從快速見效的角度來說，輿論宣傳不如強制性的法規和制度，但其潛移沒化的效果從長期來看是比較顯著的。

④國家應在邊疆地區加大教育上的投入。在南疆尤其是人口多的地區多開辦公立托兒所、幼兒園，從幼兒教育上開始雙語和家庭教育。家庭是孩子的第一所學校，家長是孩子的第一位老師，要開展家長教育培訓，為有需要的家庭提供信息和服務，促進兒童的全面發展。研究表明，兒童早期良好教育和智力發展，有利于提高勞動生產率、就業質量、工資報酬、資產占有率、有利于消除貧困、降低失業率、犯罪率，節省兒童成年以后用于補償教育、醫療保健、康復和社會保障等費用，減輕國家的經濟負擔。另據估算，在兒童健康上投資1美元將會有7倍的回報，而在兒童學前教育上投資1美元將會有17.07美元的回報。一代受過良好教育的兒童的成長，將改變南疆地區經濟文化落后的面貌。因此，要想達到自治區人口出生率的標準，還要創新計劃生育服務管理,提供計劃生育、優生優育、生殖健康等一系列優質服務，才能使計劃生育二胎全面開花結果。

[1]2013年新疆自治區統計局.

[2]王培安.國家衛生計生委副主任2015-10-30-31.

[3]王健.央視評論特約撰稿，2016年月8日央視新聞.

[4]唐立久.《新疆人口政策反思對談錄》2014.11.13.

R715

A

1672-5654（2017）04（c）-0185-03

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.12.185

20174-01-28）

洪愛華（1965-），女，甘肅天水人，本科，副主任技師,研究方向：計劃生育、生殖健康教育研究。