兩權重疊背景下煤層氣礦業權的瑕疵與救濟

常宇豪

(西南政法大學經濟法學院，重慶市渝北區，401120)

★ 經濟管理 ★

兩權重疊背景下煤層氣礦業權的瑕疵與救濟

常宇豪

(西南政法大學經濟法學院，重慶市渝北區，401120)

為了解決煤層氣礦業權與煤炭礦業權糾紛多發現狀，以煤層氣和煤炭賦存關系和煤層氣易燃易爆特點為線索，研究了煤層氣雙重法律規制和煤層氣礦業權瑕疵的具體表現，認為《煤炭法》及安全生產法律法規對煤層氣抽采的規制導致煤層氣礦業權人在煤礦基建區和煤炭開采區的煤層氣占有權和開采權行使受限，使權力出現瑕疵。瑕疵的救濟可通過行政復議、行政訴訟方式申請撤銷不當的行政決定，也可通過自主協商、行政調解、行政裁決等方式解決礦業權人之間糾紛，或通過民事訴訟途徑要求煤炭礦業權人停止侵權并賠償經濟損失。

礦業權重疊 煤層氣礦業權 權利瑕疵 救濟

近年來，煤層氣與煤炭礦業權侵權糾紛時有發生,已經成為制約煤層氣產業健康發展的重要因素。關于糾紛產生的原因，許多學者從不同角度進行了研究。付慧基于新經濟學視角提出煤、氣礦業權爭議的根源是現行礦業權分置制度，采煤采氣一體化是解決糾紛的重要途徑。胡海容從法經濟學角度研究認為，煤、氣礦業權爭議產生的根源是資源配置不合理，市場在資源配置中作用發揮不夠是根本原因。王志林從煤層氣與煤炭共伴生關系出發，認為煤、氣之爭的根源在于煤炭與煤層氣礦業權分置的立法體制。蔡開東等則從煤層氣與煤炭開采實踐角度出發，認為煤層氣與煤炭礦業權分置帶來諸多嚴重問題，實行采煤采氣一體化是解決問題的有效途徑。王保民2010年對兩權重疊的法律問題進行了研究，首次從法律層面明確了煤層氣與煤炭的相鄰關系地位，并提出兩權重疊的礦業權瑕疵問題。他認為理論上兩權重疊中礦業權并不構成瑕疵，同一片土地上兩權行使受限才是礦業權瑕疵形成的原因。筆者對此觀點持不同意見，因此擬在綜合分析礦業權權能、煤層氣與煤炭共伴生關系以及煤層氣法律規制現狀基礎上，進一步從理論上探究兩權重疊背景下煤層氣礦業權瑕疵形成原因，并針對性提出救濟渠道。

1 礦業權及兩權重疊

礦業權為探礦權和采礦權的統稱，是指按照國家法律規定，經申請人申請，礦業權登記管理機構批準并辦理登記后，礦業權申請人依法獲得的勘查、開采礦產資源以及其他與此相關的權利。礦業權的法律屬性爭論頗多，《物權法》將探礦權、采礦權歸入用益物權，《礦業權出讓管理暫行規定》將礦業權確定為財產權，適用不動產法律法規的調整原則。但由于礦業權的取得、轉讓、行使均受到公權力機關的監管和限制，故其具有強烈的公法色彩，屬于具有公權性質的私權。關于礦業權的權能，《礦業權出讓管理暫行規定》明確，礦業權人依法對其礦業權享有占用、使用、收益和處分權，也就是說，礦業權包括勘查許可證或采礦許可證規定范圍內特定礦產資源的占有權、勘查權、開采權，以及采出礦產品的所有權及銷售權等權能。如果上述任何一個權能受到限制而無法正常行駛，那么礦業權即具有瑕疵，成為瑕疵權利。

礦業權重疊是指礦業權之間發生平面或者立體投影重疊現象。發生礦業權重疊的條件有兩個：空間維度上，相同區域內不同礦種發生平面交叉或立體投影重疊；時間維度上，不同礦種在相同時間段內設置礦業權。二者必須同時存在，否則即便相同區域內不同礦種發生平面交叉或立體投影重疊，若開采順序有先后，也不會構成礦業權重疊。以煤層氣和煤炭礦業權重疊為例，煤層氣與煤炭為共生關系，煤層既是煤層氣的生氣層，同時又是儲氣層，二者分布于同一空間內，呈現煤中有氣、氣中有煤的交互纏繞式賦存關系。根據兩種資源的不同特點，科學的開采順序應該是先采氣、后采煤，即優先設置煤層氣礦業權，待煤層氣開采完畢后再行設置煤炭礦業權進行煤炭開采，如此便可避免煤層氣礦業權與煤炭礦業權重疊。但事實上，我國目前存在大量煤層氣礦業權與煤炭礦業權重疊現象。截至2007年底，全國煤層氣礦業權有100個(探礦權98個、采礦權2個)，面積達6.5萬km2。其中，有88個煤層氣探礦權與1406個煤炭礦業權重疊，重疊面積達1.2萬km2。由于煤層氣與煤炭的特殊賦存關系，在二者礦業權重疊背景下，任何一方礦業權人行使權利不可避免對另一方權利造成影響和損害，釆氣必須動煤、采煤必然動氣成為多年來氣、煤糾紛不斷的重要原因。

2 煤層氣礦業權的權利瑕疵及其表現

煤層氣，俗稱瓦斯，是一種以甲烷為主的優質氣體能源，被視為天然氣最可靠、最現實的接替者，在我國富煤、少氣的國情下，開發利用煤層氣具有特殊的現實意義。同時，煤層氣又是威脅煤炭安全生產的“第一殺手”，因為空氣中甲烷含量達到6%～10%時，遇明火或靜電可發生爆炸，大量煤礦瓦斯爆炸事故即由其引發。上述兩個基本特性決定了煤層氣開采，既要受《礦產資源法》、《物權法》等法律規制，又要受與煤炭安全相關的《安全生產法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《煤礦安全規程》等法律法規的規制。雙重規制造成礦業權重疊區煤層氣礦業權行使受到限制。

2.1《煤炭法》及安全生產法律法規對煤層氣抽采的規制

《礦山安全法》規定，礦山開采必須具備保障安全生產的條件，執行開采不同礦種的礦山安全規程和行業技術規范(第13條)。《煤炭法》要求，開采煤炭資源必須符合煤礦開采規程，遵守合理的開采順序，達到規定的煤炭資源回采率(第22條)；任何單位或者個人需要在煤礦采區范圍內進行可能危及煤礦安全的作業時，應當經煤礦企業同意，報煤炭管理部門批準，并采取安全措施后，方可進行作業(第51條)?！睹旱V安全規程》規定，有突出危險煤層的新建礦井必須預抽后建；礦井開工建設前，應當對首采區突出煤層進行地面鉆井預抽瓦斯，且預抽率應當達到30%以上(第35條)?！睹旱V瓦斯抽采達標暫行規定》要求，按照本規定進行瓦斯抽采的煤層必須先抽采瓦斯，抽采效果達到標準后方可安排采掘作業(第3條)；應當抽采瓦斯的煤礦企業應當落實瓦斯抽采主體責任，推進瓦斯抽采達標工作(第5條)。《煤層氣產業政策》規定，煤層瓦斯含量降低到規定標準以下，方可開采煤炭資源(第18條)；在已設置煤層氣礦業權的區域，根據國家煤炭建設規劃5年內需要建設煤礦的，按照煤層氣開發服務于煤炭開發的原則，采取合作或調整煤層氣礦業權范圍等方式，保證煤炭資源開發需要(第20條)。

從上述法律法規的規定可以看出：

(1)煤礦企業是煤礦瓦斯抽采達標和煤炭安全生產的責任主體；

(2)瓦斯含量達標是煤炭開采的前提條件；

(3)有突出危險煤層的新建礦井開工前，應當進行地面預抽瓦斯并使預抽率達到30%以上；

(4)按照國家煤炭建設規劃5年內需要建設煤礦的區域，煤層氣開發要服務于煤炭開發；

(5)在煤礦采區范圍內抽采煤層氣需經過煤礦企業同意。

2.2 煤層氣礦業權權利瑕疵的表現

權利瑕疵是指在經濟活動中，標的物所有權一方將所有權利或部分權利移交另一方時，其標的物上存在第三人的權利，妨礙買受人取得和行使對標的物權利的情形。權利瑕疵一般發生在所有權、用益物權、擔保物權、知識產權和債權的租賃權上，以買賣合同最為典型。由權利瑕疵的定義可知，判斷一項權利是否具有瑕疵，關鍵看標的物上是否存在第三人的權利，此權利是否妨礙了買受人取得和行使對標的物的權利。

那么礦業權重疊背景下的煤層氣礦業權是否負擔有第三人的權利呢？筆者認為答案是肯定的。原因在于為了礦井建設安全和煤炭開采安全，與煤礦安全相關的法律法規將煤礦基建區和煤炭開采區煤層氣抽采達標的責任主體明確為煤礦企業，造成了其事實上具有了特定區域煤層氣資源的占有權和抽采權，使該區域煤層氣礦業權上附帶了煤礦企業的權利，從而形成了對煤層氣礦業權人權利行使的限制和剝奪。具體表現在以下方面：

(1)剝奪了煤礦開采區井下煤層氣資源的占有權和抽采權。因為煤礦企業是煤礦井下瓦斯抽采達標的法定責任主體。

(2)限制了煤礦開采區范圍內煤層氣資源的地面開采權?！睹禾糠ā芬幎?，任何在煤礦開采區范圍內進行的可能危及煤礦安全的作業，須經煤礦企業同意，并采取安全措施后方可作業。換言之，如果煤礦企業以安全理由不同意煤層氣礦業權人在煤礦開采區進行煤層氣抽采作業，則煤層氣礦業權就無法行使。此規定限制或者剝奪了煤層氣礦業權人對煤礦開采區范圍內煤層氣資源的開采權。

(3)限制了突出危險煤層地面鉆井煤層氣預抽權?！睹旱V安全規程》對有突出危險煤層的新建礦井煤層氣抽采方式和抽采效果進行了規定，但未明確抽采主體。如果雙方礦業權人友好協商，煤層氣礦業權人可以按照煤礦建設規劃實施煤層氣抽采，使之滿足礦井建設需要；如果協商不好，煤層氣礦業權人極有可能喪失此區域地面煤層氣抽采權。

(4)限制了5年之內需要建設煤礦區域煤層氣資源開采權。根據《煤層氣產業政策》的規定，國家煤炭規劃5年內需要建礦的區域，要優先保證煤炭開發需要。煤層氣礦業權人或與煤炭礦業權人協商聯合開發，或因礦業權調整而退出。聯合開發的鉆井井位應與煤礦采掘部署相銜接，盡量降低煤層氣鉆井對煤礦規劃重要基礎設施的影響。

煤炭安全法規對煤礦企業在特定區域煤層氣抽采達標的賦權，主要出于煤礦安全生產考慮。如果煤礦企業在該區域內通過地面開采方式大規模抽采煤層氣，則需要依法補辦煤層氣采礦許可證。

3 煤層氣礦業權的權利瑕疵擔保責任

3.1煤層氣礦業權的瑕疵應適用瑕疵擔保責任

權利瑕疵擔保責任是大陸法系民法中一項古老的法律制度，源于羅馬法上的追奪擔保制度，指買賣合同中出賣人就買賣的標的物對買受人負有第三人不能主張任何權利的義務。若違反此義務，就要承擔相應的民事責任。瑕疵擔保責任存在于除勞動合同之外的一切有償契約中，也存在于一些無償合同中，但在買賣合同中最為典型。我國的瑕疵擔保制度主要體現在《合同法》的第150條、151條和152條，規定了物的所有權轉移時出賣人的義務，對于礦業權出讓等權利買賣合同是否適用瑕疵擔保責任，我國法律并沒有明確規定。丁琛、張淑靜2005年對知識產權權利瑕疵擔保問題進行研究時提出，知識產權作為一種無形財產，僅僅是表現形式上有別于傳統意義上的物的另類客體，但其核心內容是以財產權存在的，它以具有財產內容的權利成為買賣的標的物和對象，其買賣的基本內容是以一方將自己的財產讓渡給另一方，另一方支付一定的對價而取得對方的財產，就本質而言，它與物的買賣是相同的，因此，知識產權的權利瑕疵擔保范圍適用“準用之”。筆者贊同此觀點。礦業權的出讓合同，實質是以礦業權為標的物，國家以礦產資源所有權人民事主體身份與礦業權受讓人訂立的一種民事買賣合同，其產生的基礎是國家對礦產資源的所有權。國家根據《礦產資源法》、《物權法》的相關規定，將其享有的礦產資源所有權的部分權能，通過收取一定的對價讓渡給礦業權受讓人，設立礦業權這種用益物權。煤層氣礦業權的出讓過程，即為礦業權的買賣過程，期間產生的權利瑕疵理應納入《合同法》瑕疵擔保責任規制范圍。

3.2國家是否應承擔煤層氣礦業權瑕疵擔保責任？

根據通說，出賣人將標的物出賣于買受人，就應對買受人承擔權利瑕疵擔保義務，但要出賣人真正承擔擔保責任，則必須同時滿足以下條件：權利瑕疵必須于買賣合同成立時即已存在；權利瑕疵須于合同成立時依然存在；合同成立時買受人不知道或不應當知道該權利瑕疵的存在；買受人受到損失或損害，即由于第三人向買受人主張權利使買受人的所有權喪失或受到限制。

從煤層氣礦業權與煤炭礦業權設置的先后順序來看，可分為以下三種情況：

(1)煤層氣礦業權設置時，礦業權區無煤炭礦業權存在，煤層氣礦業權是完整的、獨立的；

(2)煤層氣礦業權設置時，相同區域內已有煤炭礦業權存在(亦即存在礦業權重疊)，煤層氣礦業權即始則具有瑕疵；

(3)煤層氣礦業權設置時，煤層氣礦業權區無煤炭礦業權，但此后設置了5年內需要建礦的煤炭礦業權，那么，自煤炭礦業權設置之時起，煤層氣礦業權則出現瑕疵。

第一種情況不屬于兩權重疊狀態，不在本文討論范圍之內。第二種情況在煤層氣礦業權設置之前，煤炭采礦區或5年內即將建礦的區域煤層氣礦業權的限制即已存在，且在礦業權出讓合同成立時該權利瑕疵依然存在，并由于煤炭礦業權人主張權利使煤層氣礦業權人的礦業權行使受到限制或喪失，但這種瑕疵的存在煤層氣礦業權申請人應當知曉。據了解，在設置煤層氣礦業權過程中，國土資源主管部門要求煤層氣礦業權申請人出具其開采煤層氣不得影響煤礦安全生產的承諾書，這可視為代表國家行使煤層氣資源所有權的國土資源主管部門盡到了權利瑕疵告知義務，且煤層氣礦業權申請人也已知曉礦業權瑕疵的存在，此情形下國家不需要承擔瑕疵擔保責任。第三種情況在煤層氣礦業權設置時權力是完整的、無暇疵的，但隨著后續煤炭礦業權的設置，特定區域煤層氣礦業權的行使受到限制，煤層氣礦業權出現瑕疵。因此，違規設置煤炭礦業權是造成煤層氣礦業權出現瑕疵的根本原因。此種情況下，煤層氣礦業權人在煤層氣礦業權出讓合同成立時無法預知權利瑕疵的出現，但該權利瑕疵確使煤層氣礦業權人的財產權受到損失或損害。筆者認為第三種情形下煤炭礦業權的設置，國土資源部門存在過失，應承擔行政責任。煤層氣礦業權人可通過行政復議、行政訴訟等方式請求撤銷煤炭礦業權設置；也可通過民事途徑要求煤炭礦業權人停止侵權行為。但由于此種情況不符合權利瑕疵擔保責任成立要件，國土資源部門不承擔權利瑕疵擔保責任。

4 煤層氣礦業權瑕疵的救濟與修正

理論上，煤層氣礦業權與煤炭礦業權是兩個相互獨立的用益物權，前者是礦業權人對煤層氣資源的占有、使用和收益，而后者則是對煤炭資源的占有、使用和收益。煤層氣礦業權人不能占有、開采和銷售煤炭資源，而煤炭礦業權人亦不能擅自抽采他人的煤層氣資源，這是一種應然狀態。而事實上，在煤層氣資源未先于煤炭資源開采的情況下(亦即兩權重疊的狀態下)，為保證煤礦建井和安全生產需要，根據煤炭安全法律法規的要求，煤炭礦業權人必然要對煤礦建設區和開采區煤層氣資源進行抽采并使之達到安全標準，從而破壞了煤層氣礦業權人權利的完整性，使權力出現瑕疵。加之，現行礦業立法的公私雜糅，以及礦業權許可制度未區分權利取得和權力行使而一體規制的特點，使得礦業權本身成為財產權、特許經營權以及實際開發權等權利的集合體，礦業權出讓具有表征物權權屬和行政許可的雙重作用。鑒于此，對于礦業權重疊背景下煤層氣礦業權瑕疵的形成，國土資源管理部門存在一定過失，而對于煤層氣礦業權的直接損害則是由煤炭礦業權人行使煤炭安全開采權直接導致的。為此，對于煤層氣礦業權的瑕疵，可以從國土資源主管部門和煤炭礦業權人兩個角度尋求救濟，途徑包括行政復議和行政訴訟、自主協商、行政調解、行政裁決和民事訴訟等。

4.1 行政復議和行政訴訟

對于在煤層氣礦業權區違規設置的煤炭礦業權而造成的煤層氣礦業權瑕疵，可通過向授予煤炭礦業權的國土資源主管部門的上級機關，或同級政府的法制部門申請行政復議，要求撤銷錯誤的煤炭礦業權設置行政行為，使煤層氣礦業權恢復到完整和圓滿狀態。對行政復議結果不服的，可向人民法院提起行政訴訟，要求撤銷不當的行政許可行為。

4.2 自主協商

煤層氣礦業權和煤炭礦業權屬于相鄰關系，雙方礦業權人應當按照《物權法》和《民法通則》關于相鄰關系的處理原則，協商處理相互關系。一是建立重疊區煤炭、煤層氣勘查開采日常資料信息交流制度，煤炭礦業權人應將經有批準權的政府主管部門所批準的本企業煤炭資源開發的規劃區、準備區、生產區及開發時序等相關信息，及時主動告知煤層氣礦業權人；二是煤層氣礦業權人應按照煤炭的開發部署細化勘查開采安排，優先部署煤炭生產區、準備區的煤層氣勘探開發活動，使之有效銜接。

4.3 行政調解

對兩權重疊區有爭議的，當事人經自主協商無法達成協議的，可以向有管轄權的主管部門申請行政調解。行政調解申請書包括礦業權設立及重疊區基本情況、當事人自主協商情況、已協商一致的事項、導致協商不成的主要爭議、具體請求事實及理由。收到行政調解申請5個工作日內，承辦機構決定是否受理。經調解達成協議的，應當制作調解協議書；經調解無法達成協議的，或當事人要求終止調解的，應當終止調解并書面告知當事人。

4.4 行政裁決

對因自主協商未達成協議，參加行政調解未達成調解協議的，可向省級國土資源行政主管部門申請行政裁決。申請行政裁決提交的材料與申請行政調解基本相同。對當事人的行政裁決申請，省級國土資源主管部門5個工作日內決定是否受理。進行行政裁決時，應當落實國務院及國土資源有關規定和產業政策，遵循先采氣后采煤、采煤采氣一體化和采氣采煤相互兼顧的原則。省級國土資源主管部門在受理之日起6個月內，要作出行政裁決。

4.5 民事訴訟

因為礦業權屬于財產權，當煤層氣礦業權受到侵害而又協商無果時，可向人民法院提起民事訴訟，要求對方停止侵權行為并賠償經濟損失。

5 結語

本文研究認為，《礦產資源法》、《物權法》等法律法規和煤炭安全相關的《安全生產法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《煤礦安全規程》等法律法規對煤層氣開采的雙重規制，是造成兩權重疊區煤層氣礦業權瑕疵的根本原因。煤層氣礦業權瑕疵的救濟可通過行政復議、行政訴訟方式申請撤銷不當的行政決定，也可通過自主協商、行政調解、行政裁決等方式解決礦業權人之間糾紛，或通過民事訴訟途徑要求煤炭礦業權人停止侵權并賠償經濟損失。

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Thedefectsandreliefofcoalbedmethaneminingrightunderthebackgroundofminingrightsoverlapping

Chang Yuhao

(School of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Yubei, Chongqing 401120, China)

In order to solve the problems of CBM mining right and coal mining right dispute, this paper studied the detailed manifestation of double legal regulation for coal mine methane and CBM mining right defect and considered coal occurrence relationship and the flammable and explosive characteristics of CBM as clues, it was believed that the regulation of CBM extraction by Coal Law and safety production laws and regulations leaded to the limitation of mining rights in CBM, coal mine construction area and mining area, so that the power is blemished. CBM mining rights defective relief may revoke the wrong administrative decisions through administrative reconsideration, administrative proceedings apply, consultations, administrative mediation, administrative adjudication to resolve disputes between mining right holders, or by the civil litigation requiring coal mining right holders to stop infringement and pay compensation for economic losses.

mining right overlapping, coal bed methane mining right, defect of right, relief

常宇豪.兩權重疊背景下煤層氣礦業權的瑕疵與救濟[J].中國煤炭，2017，43(10):21-25.

Chang Yuhao. The defects and relief of coal bed methane mining right under the background of mining rights overlapping [J].China Coal，2017，43(10):21-25.

TD-9

A

常宇豪(1992-)，男，河北饒陽人，碩士研究生，研究方向為經濟法基礎理論。

(責任編輯 宋瀟瀟)