山西省水土保持發展理念探討

楊 軍

(山西省水土保持科學研究所，山西 太原 030013)

山西省水土保持發展理念探討

楊 軍

(山西省水土保持科學研究所，山西 太原 030013)

水土保持；理念；發展演變；山西省

在論述水土保持理念概念、分類和特點的基礎上，總結了山西省水土保持理念的發展演變，針對水土保持和生態文明建設的新形勢，提出了山西省應堅持的以規劃為統領、以預防為主、以提高全民水土保持意識為重點、以水土保持法制為準繩、以小流域為單元綜合治理、以生態效益為中心、以提高綠量綠質為基礎、以調動社會力量開展水土保持、把監測工作作為重點、把新型經濟林作為“重頭戲”等十大水土保持理念。

理念是行動的先導。理念正確與否，從根本上決定了發展的成效乃至成敗。在黨的十八屆五中全會上,習近平同志系統地論述了創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，為全國水土保持工作指明了方向。研究水土保持發展理念，關系到今后水土保持事業的發展思路、發展方式和發展著力點，意義重大。現以山西省為例，結合水土保持事業發展，對水土保持發展理念進行探討。

1 水土保持理念的概念與分類

1.1 理念的概念

大型工具書《辭海》(1989版)對“理念”一詞的解釋是“見‘觀念(1)’”，這就是說，“理念”即“觀念”。而對“觀念”的解釋有兩條(《辭海》第1 367頁)：一是“看法、思想。即思維活動的結果”；二是“觀念(希臘文idea)。通常指思想，有時亦指表象或客觀事物在人腦里留下的概括的形象。” 《現代漢語詞典》(第6版)對“理念”一詞的解釋也是兩條：一是信念；二是思想、觀念。綜合來看，我們可以這樣理解：理念是指人們對客觀事物的信念、思想和觀念。

1.2 水土保持理念的概念

所謂水土保持理念，是指人們對水土保持理性化的想法、思維活動模式或看法和見解，是對水土保持客觀事實的本質反映，也是對水土保持發展方向的內在表征。

1.3 水土保持理念的分類

水土保持理念的種類很多，一般可根據水土保持工作性質分類。從領導與管理層次來看，有水土保持領導理念、水土保持決策理念、水土保持法制理念、水土保持投入理念、水土保持協調理念、水土保持經營理念、水土保持服務理念等；從水土保持基礎工作來看，有水土保持區劃理念、水土保持監測理念、水土保持科研理念、水土保持推廣理念、水土保持學術理念、水土保持宣傳理念、水土保持教育理念等；從預防與治理工作來看，有水土保持規劃理念、水土保持預防理念、水土保持治理理念、水土保持監督理念、水土保持組織理念、水土保持管理理念等。

1.4 水土保持理念的特點

(1)區域性。水土保持理念存在著適用范圍。中國與外國的水土保持理念，由于社會制度、自然條件及社會經濟條件等的不同，因此肯定是有差異的。就算在同一個國家，如我國的南方、北方，東部、西部，東北、西北、西南、華南等，其水土保持理念也存在一定差異。

(2)概括性。水土保持理念的形成，是我們對水土保持工作規律有了高度認知和概括的結果，且這種認知具有廣度和深度。概括性越高，認知的信息內容越豐富。

(3)客觀性。水土保持理念是人們在防治水土流失的實踐過程中逐步形成的，反映水土保持工作的本質與特征，是客觀的，并不是主觀的猜測。

(4)遞進性。不同時期的水土保持理念是有差異的，這種差異體現在逐步發展、完善與遞進上，呈前進態勢。

(5)深刻性。水土保持理念是經過研究者的思考活動，對龐大的有關信息進行加工——去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里而形成的，深刻而簡潔。

2 山西省水土保持理念發展演變

2.1 古代水土保持觀點

山西地處黃河中游，是中華古文明的發祥地之一。自西周至晚清的3 000年間，山丘地區的先民，為了保護和利用賴以生息的土地，與大自然不懈抗爭，形成了許多對后世頗有影響的思想與辦法。從防治水土流失的啟迪性觀點來看，主要有三個方面。

一是溝洫治水治田。《論語·泰伯》中記載，禹“盡力于溝洫”，這就是我國最早的水土保持思想——“平治水土”的重要內容。明嘉靖二十二年(公元1543年)總理河道的周用，在《治河事宜疏》中呼吁：“夫天下之水，莫大于河，天下有溝洫，天下皆容水之地，黃河何所不容？天下皆修溝洫，天下皆治水之人，黃河何所不治？”

二是土地合理利用。合理利用土地，是人為控制水土流失的措施與目的。春秋時期，周靈王二十二年(公元前550年)太子晉說，禹和四岳“平治水土”是“帥天地之度，順四時之序，度民神之義，儀生物之則”，中心意思是說治田治水等農事活動要遵照自然規律辦事。而依照自然規律，確定合理的土地利用方案，正是當今制定水土保持規劃的基本指導思想。

三是保護林草植被。傳說舜為帝時曾“命益為虞治山澤”。周代有“仲春三月……毋焚山林，孟春三月……毋伐大樹”等規定。管仲曾提示齊桓公：“山林雖近，草木雖美，宮室必有度，禁伐必有時”，“為人君而不能謹守山林菹澤草萊，不可以為王天下”。

2.2 近代水土保持規定

抗日戰爭時期，中國共產黨領導的革命根據地政府在發展農林牧業生產中非常重視土地和森林草地資源的保護，鼓勵農田建設和植樹造林，制定了許多相應的政策和規定。1939年，晉察冀邊區政府發布的《禁山辦法》和《保護公私林木辦法》中明確規定：“不論舊有或計劃之禁山，不得墾荒”，并強調山間“樹木根株，一律不得采掘，使能固結土壤，以防水患”。1944年制定的《開荒造林辦法草案》要求：“山坡斜度在三十度以上者，如不能修成梯田，只許造林植樹，不準墾殖，亂開荒山應嚴格禁止。”1946年在《獎勵保護生產布告》中規定：“灘荒(指不能耕種之河灘地、溝岔地)開墾或淤壩成田后，免征公糧五年”。1948年發出的《關于植樹造林工作批示信》中指出：“我區除耕地、村莊、河道、道路外，荒山沙丘不少，其中絕大部分沒有森林。如每年有計劃地以一部分荒山作為禁山，將切實解決禁山與樵采畜牧之矛盾。”這些政策性規定，在一定程度上防止了濫墾、濫伐、濫牧、濫掘的發生，促進了農田建設、植樹造林和封山育林的開展，為新中國成立后較快轉入大規模群眾性的水土保持活動，打下了良好基礎。

2.3 現代水土保持理念演變

新中國成立以來，在中國共產黨的堅強領導下，山西省十分重視山區建設與水土保持，使全省的水土保持事業不斷發展壯大。

一是以保護植被和防洪減災為中心的水土保持思想。1950年2月，山西省人民政府以政府令公布的《農業生產獎勵辦法》中規定，新建的灘地、梯田給予“免征負擔三年”的優惠；同年，又連續以布告、命令、訓令等形式，強調森林保護、“嚴禁濫行砍伐”、“嚴禁破壞森林”。1951年1月，在省政府召開的全省水利工作會議上，以防洪為主要內容的水土保持工作正式列入議程。同年8月，省防汛指揮部發出指示，要求“各山地及邊山地帶必須高度重視山洪防治，發動群眾按地形地勢，有計劃地挖臥牛坑、水窖、小型蓄水池，筑軟水壩(植物壩)淤灘漫地，進行山地造林”。

二是“基本農田制”水土保持新構想的提出。1957年，隨著《中華人民共和國水土保持暫行綱要》的發布施行，山西省針對山區農業廣種薄收、粗放經營、越墾越窮、越窮越墾的惡性循環局面，在制定的全省水土保持發展規劃中正式提出了“基本農田制”的新構想，把建設基本農田、順利解決吃飯問題當作水土保持的頭等大事來抓，推動了全省以基本農田建設為中心的水土保持工作健康發展。1963年11月，在全省農業工作會議上，提出了《關于進一步開展建設基本農田為中心的水土保持工作方案》。隨后，在“以糧為綱”“農業學大寨” “過河跨江達綱要”等路線指導下，水土流失區的基本農田建設得到較快發展，但也辦了一些諸如“搬山填溝造平原、修磚坎梯田”的蠢事。

三是以小流域為單元開展綜合治理。1980年4月下旬，水利部在吉縣召開了13省(區)水土保持小流域治理座談會，充分肯定了山西省的小流域治理經驗，推動了以小流域為單元的水土流失綜合治理。1981年5月，河曲縣舊縣鄉小五村黨支部書記苗混瞞，率先承包了新堯溝，開創了以戶承包治理小流域的先河。為把全省的戶包治理小流域不斷引向深入，省政府于1983—1997年，陸續下發了《關于戶包治理小流域的幾項政策規定》《關于繼續抓好以戶包為基礎的治理開發小流域的決定》《關于拍賣農村“四荒”地使用權搞好小流域綜合防治的若干規定》等5個文件，對于穩權定心，推動小流域治理起到了積極的促進作用。20世紀90年代，針對農戶承包治理面積較小、效益不太突出的問題，在全省又推行了大戶治理、專業隊治理和精品小流域建設。與此同時，相繼啟動了三川河流域、永定河上游兩個國家重點治理項目，以及省級財政投資的汾河水庫上游水土保持綜合治理項目等。

四是以預防為主加強水土保持法制管理。1989年12月省政府發布了《山西省開發建設河保偏地區水土保持實施辦法》，河曲、保德、偏關三縣率先組建了專門的監督機構，開始了水土保持監督執法試點。隨著1991年6月29日水土保持法的頒布施行，全省的水土保持工作走上了法制化軌道。1991年12月30日，省標準局頒發了《工礦和工程建設區水土保持技術規范》。1994年7月21日，省人大頒布了《山西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》。1997年12月4日和2015年7月30日，《山西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》經省人大兩次修訂后重新頒布。2015年12月28日，省財政廳、省物價局、省水利廳、中國人民銀行太原中心支行以晉財綜〔2015〕87號文件下發了《關于印發〈全省水土保持補償費征收使用管理實施辦法〉的通知》。這些地方法規的出臺，為加強水土保持法制管理提供了法律保證。

3 山西省要堅持的十大水土保持發展理念

根據加強生態文明建設的新形勢與水土保持生態建設可持續發展的需要，提出山西省要堅持的十大水土保持發展理念：

一是堅持以水土保持規劃為統領的理念。在計劃經濟時代，人們注重指令性計劃，而在市場經濟時代，水土保持事業持續發展需要切實可行的水土保持綜合規劃作為指導。2016年12月27日，《山西省水土保持規劃(2016—2030年)》已通過省水利廳組織的專家評審，修改完善后，可望在2017年得到省政府批準實施。

二是堅持以預防為主的水土保持理念。防患于未然，對水土保持至關重要。1990年以前，一直強調防治并重。1991年頒布的水土保持法確定了我國水土保持工作的“24字”方針。2010年修訂頒布的水土保持法又確定了我國水土保持工作的“32字”方針。不論是“24字”方針還是“32字”方針，前4個字都是“預防為主”。我們開展水土流失綜合治理，實際上干的是“亡羊補牢”的工作。1998年以來，山西省劃定了重點預防區和重點治理區，將生態自然修復作為一項重要的水土保持措施長期實施下去。

三是堅持以提高全民水土保持意識為重點的理念。水土資源是人類生存與發展的基本資源，屬公共資源，每個人都有受益權。因此，水土保持是一項全民事業，保護、合理開發利用水土資源是每個人的責任和義務。要通過通俗易懂的方式，加大水土保持宣傳力度，增強全民的水土流失憂患意識與搞好水土保持的責任感、緊迫感和使命感。要從娃娃抓起，將水土保持教育納入義務教育內容，還要讓水土保持進黨校、進機關、進企業，通過專項培訓與多種媒體的廣泛宣傳，提高全民的水土保持意識。

四是堅持以水土保持法制為準繩的理念。水土保持法是水土保持事業的根本大法，我們必須始終遵循，并且不折不扣地貫徹執行。通過實施水土保持法制管理，履行好水行政主管部門加強水土保持監督管理的神圣職責，用好現場檢查權、水土保持方案審批權、水土保持補償費征收權、水土保持設施驗收權等4項基本權力，控制生產建設項目人為水土流失，保證生產建設與環境保護協調發展。

五是堅持以小流域為單元綜合治理的理念。以小流域為單元綜合治理是山西省創造的水土保持經驗，符合水土流失自然規律，必須長期堅持。經過眾多的小流域治理，集中連片，形成水土保持大示范區，可發揮水土保持規模效益。在以小流域為單元實施綜合治理的過程中，要以保證糧食安全、防洪安全、飲水安全、交通安全、生態安全、人民群眾生命財產安全為目標，特別注重重要水源地的保護與治理、革命老區的水土流失治理和生態清潔型小流域建設等關乎民生的項目，與生態文明示范縣建設和水利精準扶貧工作緊密結合，把水土保持生態文明建設推向新階段。

六是堅持以生態效益為中心的水土保持理念。水土保持效益是多方面的，包括經濟效益、生態效益和社會效益。長期以來，究竟是以哪種效益為主，大家看法不一，多年爭論未果。在闡述這三大效益時，有人提出，生態效益是基礎、經濟效益是核心、社會效益是目的。實質上，從國家層面講，要求生態效益；從個體層面講，要求經濟效益；而從社會發展角度講，要求社會效益。從目前建設“生態文明”的要求看，更多的是要求生態效益，而經濟效益隱含在生態效益之中，生態效益提高了，其社會效益自然也就達到了。

七是堅持以提高綠量綠質為基礎的水土保持理念。工程措施、植物措施、保土耕作措施被稱為水土保持三大措施。從多年治理水土流失的實踐看，工程措施呈點狀或線狀分布，植物措施和保土耕作措施呈塊狀或片狀分布。除工程措施外，其他兩大措施均可視為綠色覆蓋措施。從每年的水土保持統計數據看，造林、種草和生態自然修復等植物措施面積要占到治理措施面積的60%以上，但是數量、質量“水分”較大。針對這種情況，一定要把植物措施作為重中之重，在完成每年治理任務的基礎上，把提高綠量綠質作為考核目標。

八是堅持以調動社會力量開展水土保持的理念。水土流失區多分布在丘陵山區，長期以來，農民一直是水土流失治理的主力軍。改革開放30多年來，真正常年生活在農村的人員狀況發生了巨大變化，40%以上的農民進城務工，成為城市建設者，而留在農村居住的多是“993861部隊”，即上歲數的老人、婦女和留守兒童，農村勞動力嚴重不足。針對這種情況，開展水土保持更多的是要依靠社會力量或專門的施工企業。

九是堅持把監測工作作為重點的水土保持理念。開展水土保持監測并向社會公告，這在水土保持法中有明確規定。水土保持監測是一項基礎性工作，可靠的監測數據是各級政府進行水土保持決策和監督管理的依據。從目前的情況看，山西省的水土保持監測工作雖然已開展了15年，但其監測資料不完整、質量不高，是水土保持工作的一處“軟肋”，今后必須重點加強。通過完善監測站點、配置設備人員，扎實開展監測工作，以充實的監測數據為政府決策提供可靠依據。通過海量的監測數據，建立健全水土保持信息庫，加快水土保持信息化步伐，實現資源共享。

十是堅持把新型經濟林作為“重頭戲”的水土保持理念。一說到經濟林，大家首先想到的是蘋果、梨、桃、山楂等水果類和紅棗、核桃、仁用杏等干果類樹種。近年來全省大力推廣雙季槐、翅果油樹、油用牡丹、鈣果等生態效益與經濟效益俱佳的新型經濟林樹種。目前，水果類樹種種植面積過大，部分年份出現水果滯銷現象，而干果類樹種果品品質較差，大部分市場被外來產品擠占。因此，在小流域綜合治理的基礎上，轉變觀念，研究開發新的經濟林果木、開拓新市場已成為緊迫任務。

(責任編輯 李楊楊)

S157

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1000-0941(2017)07-0001-04

楊軍(1983—)，男，山西平陸縣人，工程師，碩士，從事水土保持科研、技術服務等工作。

2017-03-15