新形勢下贛南水土保持重點工程建設管理機制創新途徑

張聲林(贛州市水土保持局，江西 贛州 341000)

新形勢下贛南水土保持重點工程建設管理機制創新途徑

張聲林

(贛州市水土保持局，江西 贛州 341000)

水土保持；建設管理；機制創新；途徑； 贛南

當前我國經濟發展步入新常態，水土保持生態建設也面臨新常態。在新常態下，贛南水土保持重點工程建設管理機制創新應堅持兩手發力，更好地發揮政府主導和市場機制作用；建管并重，充分調動項目區群眾參與水土保持工程建設管理的積極性；又好又快，切實提高綜合效益；因地制宜，注重實際效果；建章立制，便于監督制約。重點在初步設計精準化、施工組織方式多樣化、建后運行管護長效化、工程質量管理精細化、資金使用管理規范化和建設管理制度化等方面探索創新。

當前我國經濟發展步入新常態，水土保持生態建設也面臨新常態。贛南作為國家水土保持重點建設工程項目的重要地區(全市18個縣級行政區均為重點項目區)，如何把握新常態,明確新要求，迎接新挑戰，積極探索創新水土保持重點工程建設管理機制，切實提高建設管理水平，進一步推動水土保持生態建設轉型升級、提質增效，就成為全市水土保持工作者的一個新課題。

1 水土保持重點工程建設管理面臨新常態

1.1 堅持綠色發展成為新常態

黨的十八屆五中全會首次提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。把綠色發展作為五大理念之一，是關系到我國發展全局的一場深刻變革。堅持綠色發展已成為新常態，這對水土保持重點工程建設管理提出了新的更高要求，即水土保持工作者應站在國家能否持續發展、能否轉向綠色發展、能否形成新的綜合國力和國際競爭力的戰略高度，審視和研究新時代的水土保持工作。

1.2 鼓勵和引導民間資本參與工程建設成為新常態

為深化投融資體制改革，國務院相繼發布了《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》(國發〔2010〕13號)和《關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)。其中《關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》明確提出“支持農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型經營主體投資建設農田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農田水利和水土保持資產由農業用水合作組織持有和管護”。水利部也出臺了《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》(水規計〔2012〕283號)。就是說鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設已成為新常態，這對如何發揮水土保持重點工程建設的引導作用提出了新的更高要求。

1.3 加快水利工程建設成為新常態

為貫徹落實國務院加快重大水利工程建設決策部署，水利部出臺了《加快推進水利工程建設實施意見》(水規計〔2015〕105號)和《加快推進國家水土保持重點工程建設實施方案》(辦水保〔2015〕75號)，要求切實加快水土保持投資計劃執行進度，實現水土保持重點工程建設黃河以南完成當年投資計劃90%的目標。加快工程建設進度，當年任務當年基本完成已成為新常態，這對水土保持重點工程建設的施工組織管理提出了新的更嚴要求。

1.4 強化廉政風險防控成為新常態

黨的十八大以來，黨中央把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提高到一個新的高度，擺在了更加重要的位置。黨風廉政建設和反腐敗斗爭永遠在路上。2015年，水利部下發了《加強中小型水利工程建設管理防范廉政風險的指導意見》(水建管〔2015〕92號)。切實履行黨風廉政建設主體責任，有效防范廉政風險，確保工程安全、資金安全、干部安全已成為新常態。

2 水土保持重點工程建設管理機制創新途徑

良好的建設管理機制，對投入具有擴大功效的作用，對項目建設進度和質量具有保障作用，對已建工程長期發揮整體效益具有穩定作用[1]，是推動水土保持重點工程項目轉型升級、提質增效的關鍵。

2.1 指導思想

以黨的十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，以《國家水土保持重點建設工程管理辦法》和《農田水利設施建設和水土保持補助資金使用管理辦法》為依據，以全國水土保持改革試驗區建設為抓手，堅持社會主義市場經濟改革方向，樹立綠色發展理念，充分考慮水土保持重點工程特點，緊扣國家水土保持重點建設工程投資、進度、質量、安全、效益5個關鍵性控制目標，因地制宜，探索創新，推動建設管理市場化、社會化、專業化和精細化發展，形成符合贛南水土保持重點工程實際的建設管理程序、模式和制度，從而切實提高贛南水土保持重點工程建設管理水平。

2.2 基本原則

2.2.1 兩手發力，更好地發揮政府主導和市場機制作用

水土保持工作公益性很強，同時也是一項融經濟、社會和生態效益于一體，符合市場規律和水土保持資源合理配置要求的事業[2]。建管機制創新必須正確處理政府與市場的關系，在發揮政府主導作用，確保投入穩定增長的同時，進一步發揮市場機制作用，鼓勵并吸引民間資本和社會投資更多地投入水土保持工程建設，形成政府主導、主體多元的投入機制。

2.2.2 建管并重，充分調動項目區群眾參與水土保持工程建設管理的積極性

農民群眾是水土保持工程建設管理的主體。建管機制創新必須以產權制度改革為核心，實行建管一體化，積極支持和鼓勵村級集體經濟組織和農民專業合作社、家庭農場、專業大戶、農業龍頭企業等新型經營主體，采取自建自管方式參與水土保持重點工程建設管理，使群眾由工程建設的被動管理者，轉變為工程實施的組織者、建設的參與者、工程的所有者、運行期的管護者和治理成果的享有者，確保工程效益長久發揮[3]。

2.2.3 又好又快，切實提高綜合效益

對于贛南貧困地區而言，水土保持重點工程具有護生態、促產業、調結構、增后勁、保增長的巨大潛力。建管機制創新必須立足于又好又快，在確保工程質量和安全的前提下，加快工程建設進度，如期完成建設任務，盡早發揮水土保持重點工程的綜合效益。

2.2.4 因地制宜，注重實際效果

贛南水土保持重點工程項目建設內容主要是封禁治理、經果林開發、水保林營造,以及小型水利水保配套工程，具有單項工程投資規模小、項目點多面廣、工程技術簡單、措施綜合等特點。與之同步推進的以生態特色產業園區、生態清潔園區、生態旅游觀光休閑園區為主的水土保持生態園區建設也各有特色。不同的建設內容和建設模式，需要不同的建管機制與之相適應。因此，建管機制創新必須從贛南水土保持重點工程實施出發，因地制宜，探索建立符合贛南實際的水土保持重點工程建設管理程序和模式。

2.2.5 建章立制，便于監督制約

建設管理需要制度保障，更需要監督制約。因此，建管機制創新必須依法依規，建章立制，便于監督制約，只有這樣才能有效防范廉政風險，確保工程安全、資金安全、干部安全。

2.3 創新方向和重點

2.3.1 初步設計精細化

科學、精準、適用的初步設計是搞好水土保持重點工程建設管理的前提。目前，贛南各項目縣的小流域實施方案都由有資質的設計單位設計，但由于一些設計單位現場設計不到位，以典型設計為主，設計深度精度不夠，難以滿足建設施工要求。建議全面推行年度單項工程施工設計，依據年度投資計劃，以小流域為單位，按照審批的小流域實施方案確定的設計原則、技術規范和典型設計樣式，由水保部門技術人員、聘用的專業技術人員和當地干部群眾代表共同參與，進行實地勘察設計，全面精準搞好年度單項工程施工設計，增強科學性、針對性、有效性和可操作性。同時，嚴格設計變更程序，堅決杜絕擅自變更現象，確因實際需要變更的項目，必須嚴格履行變更程序。

2.3.2 施工組織方式多樣化

施工組織方式是決定水土保持重點工程建設進度快慢、質量優劣和效益高低的關鍵。應根據水土保持重點工程社會性、公益性、群眾性和資金補助性特點，按照建設管理市場化、社會化、專業化要求，因地制宜優化施工組織方式，實現多樣化。

一是優先實行以獎代補方式，明確以獎代補范圍、標準和程序。以獎代補有利于調動當地群眾參與水土保持工程建設的積極性，吸引民間資本投入水土保持工程建設；有利于建管并重，加快工程建設進度，提高工程質量，確保工程效益長久發揮。建議把以獎代補方式作為贛南水土保持重點工程建設的主要施工組織方式。同時，為了便于基層操作，應從市級層面統一明確以獎代補范圍、標準和程序。

獎勵范圍：符合項目區小流域實施規劃，投資經營主體落實，土地權屬明晰，開發治理達到水土保持規范要求的經果林、水保林以及坡面水系配套工程(排灌溝渠、蓄水池、沉沙池、塘壩等)、田間道路等都應納入獎補范圍。

獎補標準：按照生態開發種植管護成本，統籌生態、經濟、社會效益，兼顧國家、個人利益，科學確定獎補標準。可根據水保部門審批同意的治理開發實施方案的投資預算，按照不超過驗收審核的實際投資的50%予以獎補。具體驗收審核標準由各項目縣水保、財政部門依據有關規定規范共同制定。

獎補程序：業主申請,監理審定,水保部門驗收核定,財政部門復核。

二是支持鼓勵村級集體經濟組織自主建設管理。村民自主建設管理方式可以體現群眾意愿，能夠激發當地鄉村組織和群眾參與水土保持工程建設管理的熱情，有利于解決土地協調困難，有利于降低建設成本，有利于增加當地群眾勞務收入，有利于工程陽光操作，有利于工程效益長久發揮，是水土保持工程建設的最大機制創新[4]，建議予以大力支持和鼓勵。

村級集體經濟組織自主建設管理方式是村民自主建設管理中更有組織、更易協調、更好監管的組織形式，適合水土保持生態清潔園區、生態旅游觀光休閑園區的建設管理。水保部門可依據小流域實施方案和年度實施項目計劃，將任務、投資、責任全部落實到村級集體經濟組織，由它組織村民自主產生項目理事會作為項目建設主體，全權負責施工組織協調、技術指導和質量監管。對一些技術含量比較低的工程，通過群眾投勞方式由農民自己承擔完成；對一些技術含量較高但施工難度不大的工程，組織當地技工施工完成；對一些技術要求較高、施工難度較大的項目，則由項目理事會通過鄉鎮公共資源交易平臺選擇專業施工隊伍施工完成。村級集體經濟組織自主建設管理項目要嚴格實行群眾投勞承諾制、公示制、產權確認移交制和資金報賬制。

三是封禁治理項目一律采用直補方式。封禁治理是贛南水土保持重點工程任務占比大、投入占比小的項目，且沒有多少技術含量，只需群眾投勞即可。建議水保部門結合精準扶貧，根據年度計劃任務，按照人均管護150 hm2的標準，通過村民委員會直接聘用有一定勞動能力的貧困戶進行補植和管護，經過驗收后直接給項目責任主體發放管護工資。

四是確需招投標的，統一招投標范圍和規模標準。目前贛南的工程招投標限額差異較大，各項目縣規模標準也不一致，特別是一些項目縣政府實行“一刀切”式的工程招投標制度，程序復雜、環節多、耗時長，常引發矛盾，延誤建設工期，降低工程質量和投資效率。基于此，建議從市級層面研究制定全市統一的水土保持重點工程招投標要求，統一招投標范圍和規模標準。除了上述以獎代補、村民自建以及直補方式，以小流域為單位，按照《贛州市進一步規范招投標活動實施辦法》的有關規定，合同估算價在100萬元以上的，必須進行招標。苗木、種子、肥料等材料采購和設計、監理、監測等服務，以項目區為單位，單項合同估算價分別在50萬元和30萬元以上的，必須進行招標。

2.3.3 建后運行管護長效化

建后運行管護是工程長期發揮效益的重要保障。應改革傳統的建設—移交—管護模式，堅持建管并重，把工程建設與運行管護有機結合起來，明確管護主體，落實管護責任，保障管護經費，建立健全建后運行管護長效機制。按照自建自管自所有原則，以獎代補項目由投資經營主體負責管護，村級集體經濟組織自建項目由村民理事會負責管護，招投標項目采取產權移交方式由村級集體經濟組織管護，簽訂管護合同，明確管護期限，健全管護制度，經驗收合格后，項目責任主體給予一定的后續撫育或管護經費補助。

2.3.4 工程質量管理精細化

工程質量是水土保持重點工程項目的生命線。應建立健全“責任主體負責、監理單位控制、施工單位保證、上級水保部門監管”的工程質量管理體系，嚴格落實質量責任制，實行精細化管理。應著力建立完善項目責任主體工程質量終身負責制和水保技術人員工程質量全程負責制；嚴格實行施工單位工程質量保證金制度，嚴厲打擊施工單位掛靠轉包和違法分包行為；積極培育監理市場，強化工程監理，督促監理單位依據合同，按照有關規定公正、獨立、自主開展監理工作，真正發揮其嚴把質量關的作用；盡快成立贛州市水土保持工程質量監督管理機構，加強質量日常巡查和定期檢測，建立通報批評、限期整改、列入“黑名單”制度。

2.3.5 資金使用管理規范化

加強項目預算管理，規范資金支付程序。建立第三方有資質單位編制年度項目施工預算、財政部門審核制度，健全施工預付制度，完善施工單位(治理業主、自建主體)申報、監理審定、水保部門核定、財政部門復核的項目資金撥付程序。

加強資金審計監督，規范項目竣工決算程序。全面實行年度項目整體竣工決算審計和資金審計制度。

加強績效評價，實行獎優懲劣。市財政、水保部門應科學設置水土保持重點工程量化指標評價體系，引入第三方開展年度資金使用情況績效評價，并將績效評價結果與年度項目資金安排掛鉤，獎優罰劣，充分調動各項目縣加強水土保持重點工程建設管理的積極性。

2.3.6 建設管理制度化

為加強和規范贛南水土保持重點工程建設管理，便于監督制約，應從市級層面研究出臺有關建設管理的規范性文件，如建設管理辦法、質量管理辦法、績效評價辦法、設計監理服務信用評價辦法、建設管理廉政規定等，從制度上保障工程安全、資金安全、干部安全。

[1] 回莉君.東北黑土區水土保持工程的建設管理[J].中國水土保持，2007(12)：4-5.

[2] 劉寧.認真貫徹十八屆三中全會精神 努力開拓水土保持改革發展新局面[J].中國水土保持，2014(3)：4-6.

[3] 劉震.關于深化水土保持改革的思考[J].中國水土保持，2014(10)：1-4.

[4] 馮明漢.村民自主建設管理是推動水土保持健康發展的重要舉措[J].中國水土保持，2013(9):1-2.

(責任編輯 張培虎)

S157

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1000-0941(2017)01-0009-04

張聲林(1960—)，男，江西寧都縣人，主任科員，長期從事基層水土保持管理工作。

2016-06-05