新形勢下水電工程水土保持設計咨詢工作初探

應 豐，王 靜，李 健，吳 偉

新形勢下水電工程水土保持設計咨詢工作初探

應 豐，王 靜，李 健，吳 偉

(中國電建集團 華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 310014)

水電工程；生態文明；設計咨詢；水土保持；全生命周期管理

在水電工程建設過程中，雖然相關部門對水土保持工作較為重視，但因其建設周期過長，涉及的挖填作業面多，往往存在過程管控不力的現象。目前，國家已將生態文明建設提升至國家戰略高度，而水土保持工作作為踐行生態文明戰略的主要抓手，其科學、合理的設計和嚴格落實是水電站生態文明建設的關鍵舉措。初步探討了新形勢下水電工程水土保持設計咨詢的思路和想法，在新的形勢和背景下，只有以全局性、全生命周期管理理念做好水土保持設計咨詢工作，將水土保持工作落到實處，才能使水電開發由“重開發”向“開發與保護并重、開發建設與生態治理、生態文明建設并行”轉變，才能推動水電工程的可持續發展，打造生態、綠色水電站。

隨著國家對清潔、可再生能源的日益重視，以及能源利用結構調整的持續深入，水電開發建設一直在穩步推進，目前已逐步形成了云南、四川等多個大型水電基地格局。根據國家能源局《電力發展“十三五”規劃》，“十三五”期間，我國將積極有序地推進大型水電基地建設，至2020年，常規水電裝機將達到3.4億kW。根據國家可再生能源發展目標，今后將繼續推動水能資源的開發利用[1]。

水電作為清潔能源，其開發利用對節能減排和能源結構調整起著重要作用。但水電工程具有建設周期長、擾動類型多、擾動地表面積大、影響范圍廣、影響時間長等特點，施工過程中水土流失較為嚴重，加之一般在山區、江河上修建，棄渣量大，引發的生態環境問題更為突出，已引起社會廣泛關注。另外，水電站大壩廠房的大開挖，施工生產生活設施和場內道路的建設和使用、取料場的取料、堆渣場地的設置和堆存棄渣，不僅破壞地表植被，而且在降雨、大風等外營力的作用下，如不加以防護易產生水土流失，破壞周邊景觀和土地生產力等，甚至影響周邊更廣大區域[2]，因此其水土保持工作極其重要。

隨著國家《推進生態文明建設規劃綱要(2013—2020年)》的頒布實施，我國已將生態文明建設提升至國家戰略高度，在此背景和前提下，傳統的水電工程在落實發電功能的前提下，更加注重生態環境的建設，打造生態、綠色、景美的電站環境，形成景色優美的水電風景線，已成為水電開發建設的共識。水土保持工作作為踐行生態文明戰略的主要抓手，是水電站生態文明建設的關鍵舉措，特別是在建設過程中切實履行“三同時”制度，是重中之重。水電工程水土保持設計咨詢涉及水土保持前期論證(規劃、預可研、可研論證及相關科研、專題論證)，水土保持方案編制和招標施工圖階段的水土保持總體設計及招標圖、施工圖、水土保持變更設計相關咨詢，驗收階段的水土保持設計咨詢，運行期的水土保持后評估等，是水電工程水土保持工作的重要和關鍵環節，梳理并做好其工作，對于加強水土保持過程管控具有重要意義。

1 水土保持新政策

新水土保持法的實施極大地推動了水土保持工作的開展，尤其對生產建設項目的監管力度在逐步加大。近兩年，又恰逢國家大力推進簡政放權、簡化行政審批程序等政策的實施。在這種背景下，為加強水土保持過程管控，國家加大了行政執法力度，并出臺了一系列新政策。

2015年11月國務院以國發〔2015〕58號文發布了《國務院關于第一批清理規范89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》，2016年5月又以國發〔2016〕29號文發布了《國務院關于印發清理規范投資項目報建審批事項實施方案的通知》。

水利部2015年11月以辦水保〔2015〕247號文發布了《水利部辦公廳關于貫徹落實國發〔2015〕58號文件進一步做好水土保持行政審批工作的通知》；2016年2月，水利部以辦水保〔2016〕21號文發布了《水利部辦公廳關于強化依法行政 進一步規范生產建設項目水土保持監督管理工作的通知》；2016年3月以辦水保〔2016〕65號文發布了《水利部辦公廳關于印發〈水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)〉的通知》，以辦水保監便字〔2016〕20號文發布了《關于印發〈水利部水土保持設施驗收技術評估工作要點〉的通知》；2016年9月以水保〔2016〕310號文下發了《水利部關于下放部分生產建設項目水土保持方案審批和水土保持設施驗收審批權限的通知》。

以上政策，對方案編制、方案變更、設施驗收等全過程的水土保持工作進行重新梳理，大大強化了水電工程水土保持工作的時代新要求，同時對水電工程水土保持設計咨詢工作也提出了新的要求。

2 新形勢下水電工程水土保持全過程設計咨詢工作內容

2.1 以全局性、全生命周期管理理念做好設計咨詢工作梳理

傳統的水電工程水土保持設計咨詢工作，側重于理論和概念，主要工作集中在水土保持方案編制和驗收階段，存在內容占比較少、專業重要性不強等問題。國家簡化行政審批后，水土保持方案論證屬于水利部保留的三項審批內容之一；新的國家環評法中明確規定，水土保持方案不是環評審批的前置，而是與環評并列的專題，這也充分說明了水土保持的重要性。

2015-2016年恒山景區的主要客源來自于本省和鄰省的內蒙、河北，所占比例高達70%以上，山西、內蒙的旅游人數均處于增長趨勢，增幅均在5%以上，唯獨河北處于下降趨勢，下降了28.7%。其次，河南的客源市場也出現了負增長，原因是恒山景區的同類型產品與其相似度較高，相應的旅游人數有所減少。相比而言，入境人數和其他省市的旅游人數中出現了快速增長，均在30%以上。其他地區如天津、北京等東部省市的游客增長人數較多，主要原因是榮烏高速、廣源高速的完全通車，減少了自駕游的行駛時間，另外景區在東部城市的宣傳力度相比往年有所提高以及景區自身各方面基礎設施的不斷完善。

在國家已將生態文明建設提升至國家戰略高度的時代背景下，水土保持應以生態文明建設為控制點和出發點，水土保持設計咨詢內容應涵蓋水土流失控制、生態治理與環境營造、景觀綠化、林草植被建植、場地恢復等各個方面，具體工作應包括水電工程的項目規劃、預可行性研究、可行性研究、招標及施工圖、驗收及運行、后評價等各個階段的設計咨詢內容，涵蓋常規的水土保持設計專章、水土保持科研論證、專題研究、招標文件、設計圖紙、專項評價及評估報告等內容。

新形勢下，水電工程水土保持設計咨詢工作應有全新的格局，應以全生命周期的管理理念來梳理相關工作，從建設各環節和階段，從建設、施工、監理監測、設計等各參建方工作內容、職責范圍等進行全生命周期的過程控制和管理，在這個框架下做好水土保持設計咨詢工作。

2.2 加強科研管理和專題論證，提升設計能力和工作深度

水電工程開發周期長，建設影響范圍廣，涉及問題多。前期論證包括規劃、預可研、可研等多個階段，對整個項目的經濟性、科學性等都至關重要，對項目后續設計及實施也起到了基礎和決定性的作用。就水土保持而言，若工程涉及生態脆弱區、敏感區，比如國家級或省級水土保持重點預防區、風景名勝區、自然保護區、森林公園和濕地公園等敏感區，北方風沙區、西南巖溶山地石漠化生態脆弱區、青藏高原復合侵蝕生態脆弱區等生態脆弱區，不采取科學論證、未制訂控制及措施方案，盲目上馬往往會對項目區生態環境造成不可估量的破壞。因此，涉及以上區域的，在水電工程規劃階段應提出有針對性的科研規劃，在預可研、可研階段開展相應的科研立項、論證等工作，切忌項目快要上馬了，才提出或開展科研論證。

水電工程水土保持科研一般針對植物物種選擇、生態修復技術、植被立體條件改善、土壤改良、水庫消落區影響及治理、表土資源保護與利用技術、大型棄渣場防護及安全穩定機理，以及樞紐區及移民安置區的影響破壞、邊坡生態護坡率、農地復墾率等水電工程準入條件[2]進行研究。開展水土保持科研和專題論證工作，可大大提高水土保持設計能力、措施針對性，提高水土保持后續設計的深度。

2.3 把握方案編制深度，嚴格控制方案變更，探索設置支撐性專題

根據水電工程行業自身特點，其可行性研究階段相當于一般生產建設項目的初步設計階段，因此其水土保持方案編制應達到一般生產建設項目的初步設計階段深度。根據水土保持法、《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)的要求，表土保護與利用、棄渣處理及棄渣場設置和防護等，都是水土保持工作的重點。生產建設項目水土保持方案報告書示范文本、水土保持方案(棄渣場補充)報告書示范文本即將發布，文本中將棄渣場設置、堆存和防護安全、表土資源保護和利用提到了新的高度。考慮到水電工程存在棄渣量大、堆渣集中、渣場規模和防護工程量大、投資規模大，以及施工區后期表土需求量大、山川河谷區域表土資源本身匱乏、采購及運輸亦不方便等，棄渣場防護和表土資源保護及利用既是水電工程水土保持方案審查重點，也是后續水土保持工作的難點和重點，同時也是社會關注的熱點。因此，根據行業特點、方案編制深度要求，可將水電工程表土資源保護與利用、棄渣場防護等作為專項提前進行論證，并作為水土保持方案的支撐性材料或專題，以達到水土保持方案的設計深度要求。

《生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》(辦水保〔2016〕65 號)，明確了水土保持方案變更的類型、情形和相應處理辦法，亦對表土的剝離量變化、渣場位置、防護工程量、棄渣量等變更予以重點關注[3]。因此，在方案編制階段做好表土資源保護與利用規劃、棄渣場防護設計方案等是極其必要的。

此外，《生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》要求，嚴格按照水行政主管部門批復的水土保持方案開展水土保持工作，嚴格控制方案變更，并對包括水電工程在內的各行業水土保持方案變更分情形予以歸類處理，除簡單的一般變更可納入驗收管理范圍外，其他應當補充或修改水土保持方案。提出新增棄渣場或原棄渣場棄渣量增加20%以上的，且渣場上述變化涉及穩定安全問題的，還應組織開展相應的技術論證工作。

2.4 加強過程管控，注重水土保持總體設計，做好“三同時”制度落實

《水利部辦公廳關于強化依法行政 進一步規范生產建設項目水土保持監督管理工作的通知》(辦水保〔2016〕21號)，要求確實加強水土保持事中事后監管，除做好水土保持方案編制、水土保持設施驗收工作外，特別需要加強過程監管和控制。為滿足指導后續設計和防治水土流失、落實“三同時”制度的需要，水電工程在招標施工圖設計初期，應探索編制水土保持總體設計及“三同時”實施方案。該實施方案應側重對工程全過程的水土保持工作梳理，對設計、施工、監理監測、業主管理等提出全局性的工作要求，對各水土保持措施的進度安排、資金管理、分標實施等做出科學合理的規劃或謀劃，對建設單位的管理機構、項目組織、管理辦法等提出構建思路。

目前，根據環保部《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》(環辦〔2012〕4號)和其環評批復要求，水電工程要進行工程環境保護總體設計及“三同時”實施方案編制，并進行專項審查。該制度的實行可有效地對后續環保工作進行規劃，促進環保工程的落實。根據水土保持法和水電工程水土保持方案報告書批復文件要求，水土保持工程亦需要做好“三同時”制度落實，做好后續設計。鑒于此，水電工程在招標施工圖設計初期，應探索編制工程水土保持總體設計及“三同時”實施方案報告。該報告定位為管理咨詢，報告編制以建設單位和設計院為主，其他參建單位參與，做到水土保持方案編制之后，各參建方特別是業主要及早融入項目水土保持管理，以期實現思路清晰，工作權責明確，范圍、內容、進度控制有的放矢，有效促進水土保持工作的開展和過程管控。

2.5 注重招標及施工圖設計、水土保持措施專項落實

根據“三同時”制度要求，水電工程水土保持措施應按“同時設計、同時施工、同時投產使用”要求予以實施。傳統水電工程水土保持相關的擋排、綠化等防護和恢復措施基本在主體工程標段內實施，水土保持專業僅僅是配合，往往出現水土保持要求偏弱，過分強調主體工程施工進度、要求等，大量的水土保持工程在后期或驗收階段實施，無法落實“三同時”制度。

為避免出現以上情況，水電工程渣場、料場防護及整治、表土剝離及利用、道路及樞紐區綠化、施工跡地后期恢復等宜單獨分標，作為水土保持專項落實，編制單獨的招標設計文件，單獨編制施工圖設計說明，方可保證水土保持專項工程落實到位。納入主體工程標段一并實施的水土保持措施，亦要制定完備的施工組織說明、招標條款等。落實以上要求，可極大地促進水土保持工程的專項落實，保證其投資、進度和質量得到有效落實和控制。

2.6 驗收及運行階段的設計咨詢工作

在水電工程蓄水驗收及工程整體竣工驗收時，應進行相應的水土保持設施驗收方面的設計咨詢工作，包括水土保持設計工作總結、水土保持設施自驗報告編制等，對水電工程水土保持的設計過程、變更管理、工作內容和相關設計咨詢成果等進行梳理總結。根據《關于印發〈水利部水土保持設施驗收技術評估工作要點〉的通知》(辦水保監便字〔2016〕20號)，對堆渣量超過50萬m3或者最大堆渣高度超過20 m，以及周邊有重要防護對象的棄渣場，應進行棄渣場穩定性評估，結合設計成果，進行棄渣場穩定性設計復核及評估。

水電工程運行階段，除對相應建成的水土保持設施進行管護外，還應對部分規模大、周邊有重要防護對象的棄渣場、料場等進行定期觀測和評價。考慮到我國大量的水電站逐步建成投產，后續電站建設在逐步推進，參照《水利建設項目后評價報告編制規程》(SL 489—2010)和《水利建設項目環境影響后評價導則》(SL/Z 705—2015)等規定，可考慮對中型及以上的水電工程，以及涉及水土保持敏感區、生態脆弱區的水電工程，開展水土保持后評價。后評價主要內容包括水土保持管理及工作過程評價，項目水土流失影響評價，水土保持措施實施及效果評價，水土流失防治目標及防治可持續性評價等。

通過開展水電工程水土保持后評價，對工程運行或實施過程中水土保持措施落實情況、效果及防治可持續性、 水土流失影響等進行定量、定性評價， 找到不足，積累經驗，為后續建設項目提出更為科學合理的治理模式，以期通過水土保持措施的調整、落實實現工程建設與生態環境協調發展。

3 結 語

新水土保持法頒布和施行后，國家頒布了一系列的文件，對水電工程建設中的過程管控、水土保持工作提出了新的要求，也對水土保持設計咨詢工作提出了更高的要求。本文從全局性、全生命周期管理角度，初步探討了新形勢下水電工程的水土保持設計咨詢的思路和想法。總的體會是，只有與時俱進，吸收新的政策和發展理念，以國家生態文明建設為綱，嚴格落實“三同時”制度，抓好過程管控和落實，做好水土保持設計咨詢工作，才能推動水電工程的可持續發展，打造生態、綠色電站。

[1] 張超，陳武．關于我國2050年水電能源發展戰略的思考[J]．經濟前沿，2002(9)：12-15.

[2] 楊建英，姜德文，陳吉虎，等．水電工程水土保持準入條件[J]．中國水土保持科學，2010，8(3):78-82.

[3] 李百鳳．水電工程水土保持設計變更報告編寫有關問題探討[J]．西北水電，2014(5)：10-12.

(責任編輯 孫占鋒)

S157.1

C

1000-0941(2017)09-0019-04

應豐(1980—)，男，浙江杭州市人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持及生態治理咨詢、設計工作。

2017-03-20