京津冀大氣污染治理可以成為區域 綠色發展的契機
——專訪國研中心發展戰略和區域經濟研究部副部長張永生

文/王爾德

京津冀大氣污染治理可以成為區域 綠色發展的契機
——專訪國研中心發展戰略和區域經濟研究部副部長張永生

文/王爾德

近期，《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案（征求意見稿）》正在征求意見。該方案由環保部牽頭，會同發改委、工信部等多部門共同參與編寫，將提出更為嚴厲的治霾措施。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副部長張永生分析認為，“壓煤、削能、治企、控車、控油、降塵、增綠”等大力度常規治霾措施是非常必要的。在此基礎上，還必須對傳統發展模式進行深刻反省，從更宏觀的視野來思考霧霾的成因和對策。

張永生認為，“京津冀地區的嚴重霧霾不只是中國傳統發展道路和走‘世界工廠’道路的結果，更是工業革命后人類走上傳統‘高物質資源消耗、高污染、高排放’工業化道路的后果。”

張永生指出，要解決這種傳統發展道路帶來的嚴重大氣污染，不能僅僅局限于在常規思路下的修修補補，而必須對傳統發展模式進行深刻反省，加快推進發展范式的根本性轉變，使經濟進入一個新的以追求增進福祉為目的的發展軌道。

“京津冀嚴重霧霾下形成的危機共識，有助于使這種危機轉化為綠色發展的契機，加快中國發展范式轉軌的進程。”張永生強調。

具體來說，可以圍繞京津冀綠色發展示范的大目標進行系統設計，在通過強力措施短期內大幅減少污染源的同時，跳出傳統工業化思維，拓寬發展內容，改變傳統發展范式，打造基于環境和互聯網的面向未來的綠色發展范式。

張永生分析，京津冀大氣污染治理，需要從“治污、促新、托底”三個方面進一步著力推進。所謂治污，即采取最嚴格的環保標準;所謂促新，即培育新的綠色經濟增長點，讓環境治理同經濟增長相互促進;所謂托底，即對受影響的地區、產業和群體進行扶助。

傳統發展范式導致京津冀霧霾

《中國環境管理》：從全球的視野來看，您如何看待京津冀地區的霧霾？

張永生：京津冀霧霾是工業革命以來世界上范圍最廣最嚴重的空氣污染之一。同當年美國洛杉磯和倫敦的空氣污染相比，中國霧霾治理更具復雜性。

首先，產生的原因和程度不同。中國的霧霾在全國大部分地區都有發生，不像西方只是限于個別城市。大范圍霧霾，是傳統西方工業化模式與中國一直以來全球工廠發展定位復合作用的結果，而京津冀地區的霧霾更有其獨特的原因。

其次，發展階段不一樣。與倫敦和洛杉磯霧霾發生在工業化完成階段不同，中國霧霾發生在經濟仍處于中高速發展階段的時期，按照常規發展經驗，很多污染物總量還會繼續上升。

第三，歷史背景不同。在西方國家治污時，傳統“先污染、后治理”的工業化道路被認為是唯一的發展道路，其治污是在這種傳統發展框架下，主要通過環境規制、技術升級及向海外轉移污染產業而實現的。其時，綠色發展的概念還沒有出現。而隨著人類對于發展模式的認識升級與探索，可持續發展、綠色發展目前已經成為共識和主流。

《中國環境管理》：關于京津冀霧霾的成因，眾說紛紜，您怎么看？

張永生：成因可以從不同學科視角來分析，我們主要是從經濟的視角來看。從科學上看，霧霾的化學成分及其來源非常復雜，科學家之間也有爭議。但就我國形成霧霾的污染源來看，主要包括燃煤、機動車、揚塵三大類，這基本已經形成共識。因此，我國治理霧霾的重中之重，是減少煤炭和石油消耗。這又必須通過改變產業結構來實現。

簡而言之，由于產生霧霾的主要原因在于過去相當長一段時間內“高物質資源消耗、高污染、高排放”的經濟發展模式，因此治霾必須通過改變經濟發展的模式來實現。由于大氣污染具有流動性，所以解決京津冀霧霾必須依靠區域協同治理，系統推進。

為何環京津冀地區高污染產業集中

《中國環境管理》：具體來說，京津冀地區的產業結構是一個什么狀況？

張永生：如果進一步考察北京周邊六省市主要高污染行業的情況，就會發現，北京處于世界最密集的高污染產業包圍之中。由此看來，京津冀發生大范圍的持續霧霾，就毫不奇怪。

以鋼鐵為例，鋼鐵廠是大氣污染的最重要來源之一。如果考慮中國鋼鐵產量占全球的比重，則相當于全球1/4的鋼鐵產量分布于北京周邊。一個國土面積不到全國1/20的區域，卻密布著全國超過一半的煉鐵高爐。僅以煤炭空間密度為例，京津冀地區就是我國東部地區平均值的2.5倍，是全球平均值的30倍之多。

包括鋼鐵在內的這些高耗能行業，往往也是高污染行業。據河北省冶金行業協會統計，2012年河北省鋼鐵行業生產噸鋼的二氧化硫、工業粉塵排放量分別達1.23千克和0.77千克，這兩個數字均為德國、日本等發達國家同行業先進水平的3～6倍。

統計數據顯示，京津冀區域國土面積雖然只占全國的2%，但2014年常住人口占全國的8%，煤炭消費占全國的9.2%，單位面積二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放量分別是全國平均水平的3倍、4倍和5倍。

《中國環境管理》：傳統發展方式在全國范圍均如此，為何唯獨環北京地區尤其河北高污染產業如此集中?

張永生：原因當然很復雜，但同河北特殊的地理位置和城鄉壁壘有較大關系。很大程度上，河北的發展要服從于首都北京的水資源保護、治安等需要，這使得北京周邊難以走常規工業化發展道路。與此同時，在包括農村土地制度在內的條件約束下，城鄉要素的雙向流動通道沒有打開，北京對其周邊的幅射效應難以發揮，經濟發展更像一個“抽水機”，加劇了環首都貧困帶的形成。

但是，河北又必須發展經濟。由于河北獨特的交通區位優勢和稟賦特征，加上政府主導發展模式下，招商引資抓大企業，比抓分散的中小企業更能收到GDP增長效果，故在更外圍選擇能夠拉動GDP增長的大型高能耗、高污染重化項目，就成為河北理性的選擇。因此，京津冀地區乃至整個中國當前大范圍霧霾的形成，既是傳統發展范式的后果，也是傳統體制之痛。

讓治霾成為加快發展的契機

《中國環境管理》：“大氣十條”已經出臺三年多，您如何評價現有的治霾措施？

張永生：公允地說，政府治霾決心非常大，采取了很多有力措施，也確實取得了很大成效。2016年，京津冀區域13個城市PM2.5、PM10、SO2和NO2的平均濃度分別為71、119、31和49微克每立方米，較2013年相比分別下降33%、34%、55.6%和4.5%，區域平均優良天數比例為56.8%，較2013年相比上升19.2%.但是這種成效并沒有滿足公眾的現實需求，遠未實現區域空氣質量達標，公眾的環境“獲得感”還比較弱。

目前治霾的主要做法，還是集中在控制污染源和降低污染物排放上，比如河北的“壓煤、削能、治企、控車、控油、降塵、增綠”等措施。雖然在短期內通過行政措施取得了較好效果，但長期看則缺乏動力機制，容易使治霾和經濟發展對立起來，在讓治霾成為促進經濟增長的動力方面顯得不足。

從目前區域聯合治霾的角度來看，還沒有形成京津冀三地共贏的治理格局，看起來河北付出的代價要更大。要解決這些問題，就必須根本上轉變發展范式，讓治霾成為加快發展的契機。

《中國環境管理》：京津冀如何轉變發展思路，將治霾由挑戰變成一個加快發展的契機？

張永生：首先是發展導向從重點滿足民眾的物質需求，轉向滿足民眾的全面需求。經濟發展的根本目的是增進民眾福祉，而傳統工業化模式，主要著眼于物質財富的增長，不僅忽視其他非物質需求，也未將這些需求當作經濟增長的來源。GDP的測度，也更多的是反映物質財富的增長。在物質財富發展到一定程度后，將發展導向轉向滿足民眾的全面需求，意味著GDP的內容將發生改變。由于滿足非物質的文化、精神及生態環境需求同樣對應著相應的產品和服務，它們不僅可以成為經濟增長新的來源，而且可以全方位地滿足民眾需求并提高居民幸福程度。與此同時，這種轉向，還會大大減少物質資源消耗、降低環境損耗和碳排放。

京津冀地區，尤其北京和天津，目前人均GDP已處于較高收入水平，應從單純GDP增長導向轉向社會福祉導向，環境、就業、民生(教育、醫療水平)和社會保障優先。

其次，推動中國經濟從高環境代價的低端制造向“世界工廠2.0”轉變。京津冀地區的高污染，是中國傳統發展模式的必然產物。相應地，治理京津冀污染，沒有中國整體發展戰略的轉型升級，也決難成功。中國應做制造強國，而非制造大國。通過提高資源環境稅收、出口配額限制等措施，大幅減少以高污染、高能源、高資源消耗為代價，且低附加值的低端制造品的出口，扭轉內涵排放凈出口的格局。

第三，以建設新鄉村為契機，重塑京津冀城鄉新格局。現有的城鎮化模式，很大程度上是工業時代的產物，互聯網數字時代和綠色發展時代，要有新的城鎮化思維。過去被視為落后的農村，也可以發展起大量高價值的非農產業。一直以來，在工業革命以來的工業化模式下，財富是以工業產品為中心，農村被看作只是提供農產品和勞動力的基地，經濟發展的過程，被認為就是農業勞動力轉移到城鎮工業部門的過程，而“落后的”農村，被認為是要“消滅”的對象。結果，鄉村的傳統文化、人文、自然環境、景觀、生活方式等寶貴的無形價值，在以物質財富為中心的現代化的過程中，很大程度上被無視甚至被摧毀。京津冀周邊的鄉村，其實蘊含著巨大的無形財富和資源，同樣可以成為經濟增長的重要來源。尤其是，隨著互聯網、信息通訊技術、快速交通、私人汽車的普及，環境優美的京津冀鄉村，如果能夠同京津冀巨大的城市需求對接，就可以創造出巨大的財富，成為北京高品質的綠色經濟和休閑帶。

《中國環境管理》：發展思路的變化必然要求體制上的變革，您覺得應如何推動體制變革？

張永生：首先，京津冀地區應逐步率先大幅降低對地方干部的GDP考核，代之以環保、就業、民生、社會保障以及群眾滿意度測評。需要特別說明的是，既然治理霧霾會刺激經濟發展，何以又要大幅降低對干部GDP考核權重?原因在于，治理環境刺激的綠色發展內容，不同于傳統的發展內容。如果過于強調GDP考核，則地方官員就會用他們習慣的“大抓項目、抓大項目”的老辦法發展經濟，不會冒風險探索綠色發展之路，而老辦法下環保同增長又相沖突。相反，如果大幅降低對GDP的考核，則會鼓勵和激勵地方官員加大環境治理、探索綠色發展道路，而由于綠色發展具有自我實現的特點，進程一旦啟動，就會進入自我加速的良性軌道，帶來經濟增長的效果。

其次，加快京津冀財稅改革，讓綠色發展同樣可以增加地方稅收，為地方政府提供促進綠色發展的激勵。在京津冀率先大幅度進行結構性稅收改革:大幅提高“兩高一資”制造產品的稅收，包括大幅提高環境成本、安全生產成本，以及加征高額資源使用稅。

第三，加快打破京津冀區域行政壁壘，逐步實現京津冀基本公共服務均等化，交通、電信同城化。對環首都貧困帶，尤其對周邊12個貧困縣市進行橫向財政轉移支付試點，探索由中央縱向財政轉移支付、省級縱向轉移支付和北京、天津橫向轉移支付相結合的辦法，大幅縮小這些地方同京津的基本公共服務和基礎設施差距。在這一地帶可以采取特殊政策，一方面疏解北京人口，另一方面形成新的綠色增長帶。

第四，在京津冀率先改革對化石能源生產廠家的補貼。將這些補貼用于新能源發展和低收入家庭的能源消費。改變對生產者補貼的做法，更多實現消費者補貼。這種改變雖然會帶來化石能源價格上漲，但消費者因為有補貼，其福利不會受到影響，反而會激勵其通過節約使用能源而獲益。與此同時，這種改變將帶來傳統化石能源和新能源比價的變化，會大大刺激新能源發展。

“治污、促新、托底”

《中國環境管理》：就治霾的措施而言，您認為應該如何優化？

張永生：具體而言，可以從三個方面進行優化，即“治污、促新、托底”。

所謂“治污”，即在京津冀采取最嚴格的環保標準，做好污染源管理和控制污染物排放;所謂“促新”，即培育新的綠色經濟增長點，以讓環境治理同經濟增長相互促進。促進京津冀綠色發展，重點在于促進河北綠色經濟增長，具體包括環首都貧困帶、河北傳統工業區轉型升級，以及河北外圍地區形成新發展模式。

所謂“托底”，即對受影響的地區、產業和群體進行扶助和補償。霧霾治理，尤其是嚴厲的環境標準，雖然總體上會對京津冀綠色發展有利，但也不可避免地影響的特定人群、產業和地區。因此，應對這些特定人群、產業和地區進行扶持，幫助其轉型升級和轉產。

《中國環境管理》：相比“治污”和“拖底”，“促新”的難度顯然更大。您認為京津冀如何實現“促新”？

張永生：這是一個很大的題目，這里只強調幾點。首先，加大治污力度，本身就是最好的“促新”。從經濟增長和成本收益的角度看，雖然治理霧霾會影響那些污染企業，但卻可以催生大量親環境的經濟活動，促進資源向綠色方向配置。

其次，滿足京津冀業已存在的巨大綠色需求，就可以形成重要的增長來源。比如，北京對周邊鄉村有巨大的休閑、居住、養老等市場需求，當然這不只是京津冀一體化的問題，更是城鄉體制壁壘的問題。

第三，很多新的綠色消費需求，其實是可以通過政府規制、公共產品和市場手段催生的。比如，新的環保標準就會催生新的市場。

第四，通過加大生態補償力度促進河北經濟轉型。河北下大力氣治理大氣污染和提供更好的生態服務，北京、天津的綠色經濟活動就會增加，北京、天津再從增加的經濟增量中拿出一部分同河北分享，就會形成三地“共贏”的格局。

第五，加快京津冀一體化，加快塑造新的經濟形態和區域經濟格局。比如，以快速交通、互聯網、ICT和電子商務為依托，加大鄉村環境整治、景觀美化，在京津冀區域形成星羅棋布的“綠色現代鄉村社區”。

《中國環境管理》：京津冀霧霾治理需要巨大的資金投入，那么錢從哪里來？

張永生：問題的核心并不是資金問題，而是能否創造條件以充分挖掘綠色發展的潛力。只要有足夠的回報，就可以設計各種金融工具來進行融資。這樣，金融和綠色發展，就可以相互促進。比如，以“母基金+子基金”方式，設立京津冀綠色發展基金，以促進綠色基礎設施、綠色產業和綠色創業。也可以考慮設立綠色發展銀行、發行綠色債券、探索開展綠色信貸，等等。當然，還有更多的形式可以探討。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.018