環境法治新形勢下的污染源全過程管理

周建勛

（北京德恒律師事務所，北京 100033）

環境法治新形勢下的污染源全過程管理

周建勛

（北京德恒律師事務所，北京 100033）

近年來我國的環境法治形勢發生了深刻變化，排污單位的違法成本陡然提升。隨著法律責任的不斷增加，排污單位有必要依照污染源全過程管理的思路，盡快適應我國環境保護法治的新變化。

環境法治；排污許可；全過程管理；項目建設前期；施工期；運營期

以2013年史上最嚴《環保法》的頒布為標志，短短幾年時間，我國環境法治形勢發生了巨大的變化。在環境立法方面，新《環評法》、新《大氣污染防治法》《環境保護稅法》等法律的頒布，明確了排污許可核心地位，強化了“損害擔責”的排污單位責任，提高了環境違法的成本。在環境司法方面，“兩高”、環保部和公安部等多部門，從刑事、行政和民事等多方面，加大了對違法排放、污染環境等違法行為的追責力度。排污單位的 “誰治污，誰虧本”“多排少治、只排不治”等錯誤觀念，將在越來越嚴格的環境法律面前，不同程度地轉化為違法甚至犯罪行為。

隨著我國環境管理中排污許可核心制的確立，排污單位應遵循環保法律，適應環境法治的新變化。筆者以為，排污單位應當從污染源全過程管理的高度出發，著重從項目建設前期、施工期和運營期三個重要的環境管理節點入手，盡快適應環境法治新形勢。

1 項目建設前期的法律要求

環境影響評價是項目建設前期的主要環境管理制度，根據國務院《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》），排污許可核心制要求有機銜接環境影響評價制度。因此，排污單位應當在規劃環評和建設項目環評兩方面對接環評制度的法律要求。

1.1 排污單位應當確保建設項目符合規劃環評的要求

根據《環評法》和《“十三五”環境影響評價改革方案》，我國將強化規劃環評“三線一單”（即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單）的約束性，推行規劃環評清單式管理，嚴格規劃環評違法責任追究，進一步強化規劃環評公眾參與，并加強規劃環評與項目環評聯動。這就要求排污單位在開展項目環評和申請排污許可證前，清楚把握建設項目是否符合空間開發規劃的生態空間清單和限制開發區域的用途管制清單，是否符合產業開發規劃的產業、工藝環境準入清單，是否屬于重點生態功能區的負面準入清單等，從而降低排污單位未來的環境違法風險，確保未來申請排污許可的合法性，減少違法排污的可能。

1.2 在項目建設前期，排污單位應依法進行建設項目環評，嚴防未批先建行為的發生

根據我國《環保法》和《環評法》的規定，今后建設項目未批先建，擅自開工建設的，由負有環保監督管理職責的部門責令停止建設，處項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀。被責令停止建設的單位拒不執行，且尚不構成犯罪的，環保部門或有關部門可將案件移送至公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，由環保部門責令備案，處五萬元以下的罰款。這就要求排污單位必須明確環評的“準生證”性質，也就是說，排污單位須清楚政府投資體制和建設項目環境影響評價分類管理的有關規定，有效把控投資規模，明確自己排污單位的項目屬于哪種環評管理的分類，應當編制環境影響報告書還是環境影響報告表，亦或是僅備案環境影響登記表。根據原國家環保局2005年第29號令的規定，對實行政府投資審批制的項目，必須在完成環評文件的報批手續后報送可行性研究報告。對屬于政府核準的投資項目目錄、實行核準制的項目，必須在完成環評文件的報批后提交項目申請報告。對實行投資備案制的項目，應當在辦理備案手續后，項目開工前完成環評文件的報批。

需要指出的是，根據新《環評法》第二十五條，環評不再是項目審批的前置條件，項目投資的審批、核準和備案與環評審批是并聯關系。并且自2017年2月1日起，根據新的《企業投資項目核準和備案管理條例》，項目申請書不再要求環評批復手續。因此，項目投資審核制度與環評制度不再發生交叉關系。

更為重要的是投資項目備案制與環評備案制也是完全不同的，只要不屬于投資審批制，且在《政府核準的投資項目目錄》以外的排污單位投資項目，均屬于投資項目備案制的范圍；而環評備案制則來自于《建設項目環評分類管理名錄》的規定。自2017年1月1日起，我國正式實施《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》，凡屬于環評備案管理的項目，不再由環保部門審批，而是排污單位自行申請備案登記。為了防止排污單位擅自降低環評等級，逃避監管，該《辦法》規定，對建設單位擅自降低環評等級，填報環境影響登記表并辦理備案手續，經查證屬實的，已經取得的備案將會被環保部門認定為無效，并按未批先建行為處罰；對擅自投入生產或者經營的，不僅處罰其未批先建的行為，還要對應當配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格的行為加以處罰。

1.3 在排污單位對建設項目進行環評的過程中，應依法對需要編制環評報告書的項目，組織公眾參與

根據2016年發布的《建設項目環境影響評價技術導則》新總綱的規定，公眾參與將與環評文件的編制分離，排污單位應自行組織項目的公眾參與，編制公眾參與報告，并對公眾參與的結論負責。

可見，建設項目的前端環境管理正在逐漸加強，排污單位逃避環評監管的后果越來越嚴重。建設項目的未批先建現象，將會隨著嚴格的環評制度的實施，逐漸成為歷史。

2 建設項目施工期的法律要求

建設項目施工期的環境管理主要表現為環評文件的重新報批或審核制度，“三同時”制度和環保竣工驗收等制度，排污單位應著重在這三個方面，滿足相應的法律要求。

2.1 排污單位在建設項目發生重大變動時，應當及時重新報批環評文件

根據《環評法》的規定，建設項目的環評文件經批準后，項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或防治污染、防止生態破壞的措施等五個方面，發生重大變動的，建設單位應重新報批該項目的環評文件。如果項目的環評文件自批準之日起超過五年，方決定開工建設的，其環評文件應當報原審批部門重新審核。

2.2 排污單位應嚴格遵守“三同時”制度

“三同時”是我國環境管理的基本制度之一。根據《環保法》規定，建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。這就要求排污單位在初步設計階段，就應當按照環境保護設計規范的要求，編制環境保護篇章，并依據經批準的建設項目環評報告書或環評報告表，在環境保護篇章中落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境保護設施投資概算。建設項目的主體工程完工后，其配套建設的環境保護設施必須與主體工程同時投入運行。同時，排污單位可以委托取得相應資質的監理公司主動對建設過程實施監理，并對環境保護設施運行情況及建設項目對環境的影響進行監測。

另外，根據2015年10月11日國務院發布的《關于第一批取消62項中央指定地方實施行政審批事項的決定》，取消了三級環保部門的建設項目試生產審批和與之相關的竣工驗收許可。因此，排污單位應當以建設項目環評文件的結論和環保部門的批復意見為依據，自行組織項目竣工環保驗收。根據《實施方案》，對于實行排污許可管理的項目，排污單位自行竣工環保驗收文件將作為未來排污許可證申請材料；不實行排污許可管理的項目，排污單位應將自行驗收文件上報環保部門備案。建設項目需要配套建設的環境保護設施經驗收合格后，該項目方可正式投入生產或者使用。

可見，施工期環境監管的權責越發清晰，政府環保部門不再為排污單位建設項目的建設施工期間的環境管理和環保設施措施竣工驗收承擔更多責任，轉而由排污單位承擔這些本應由自身承擔的責任，強化了排污單位施工期環境監管的法律要求。

3 建設項目運營期的法律要求

建設項目正式投產運營時，排污單位應當依法申領排污許可證，組織建設項目后評價，開展建設項目環境監測，確保污染防治設施的正常運行。

3.1 排污單位應當在項目正式運營前，依法申領排污許可證

根據《環保法》第四十五條規定，“國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業、事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。”同時，該法第六十三條還對違反法律規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執行的行為，規定了嚴格的行政處罰措施。可見，排污許可證猶如排污單位的“身份證”，是企事業單位在生產運營期接受環境監管和環保部門實施監管的主要法律文書。環保部門基于排污單位守法承諾，依法發放排污許可證，依證強化事中、事后監管，排污單位應依法申領排污許可證，按證排污，學會自證守法。

3.2 對于編制環評報告書的項目，排污單位應當嚴格進行建設項目環境影響后評價

根據《建設項目環境影響后評價管理辦法（試行）》規定，建設單位或生產經營單位負責組織開展環境影響后評價工作，編制環境影響后評價文件，并對環境影響后評價結論負責。環境影響后評價文件應當及時報原審批環境影響報告書的環境保護主管部門備案。

3.3 排污單位應在建設項目正式運營后，及時開展環境監測

建設項目投產后，為了充分識別項目的污染源及其所排放的污染物種類和數量，確保污染源和各類污染物的排放限值符合經批準的環評文件的要求，排污單位應當及時開展環境監測。根據《環保法》第四十二條規定，國家或地方監控的重點排污單位，應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄。《大氣污染防治法》和《水污染防治法》則將環境監測的責任擴大到了各類排放工業廢氣和工業廢水的排污單位，重點排污單位則應當安裝、使用污染物排放自動監測設備，并與環保部門的監控設備聯網，保證監測設備正常運行并依法公開排放信息。一旦重點排污單位通過篡改、偽造自動監測數據或者干擾自動監測設施，排放化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，根據“兩高”《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境污染刑事案件解釋》）的規定，將會被認定為“嚴重污染環境”，按刑法第三百三十八條“污染環境罪”和刑法第二百八十六條“破壞計算機信息系統罪”的規定，依照處罰較重的規定追究刑事責任。

3.4 排污單位應確保污染防治設施的正常運行

排污單位不正常運行防治污染設施屬于《環保法》規定的逃避監管的違法排污行為。《環保法》第六十三條規定，不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物，尚不構成犯罪的，除依照有關規定處罰外，由環保部門將案件移交公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，按照情節不同處以行政拘留處罰。公安部等五部門聯合發布的《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》，確認了七種“不正常”運行防治污染設施的行為。《環境污染刑事案件解釋》則列舉了十八種“嚴重污染環境”應以“污染環境罪”追究刑事責任的違法排污行為，其中，排污單位違法減少防治污染設施運行支出一百萬元以上的，就屬于應當追究刑事責任的情形。

綜上，隨著我國環境管理制度越來越嚴格，環保部門將會越來越強化其事中、事后的監管職能，簡化部分審批職能，為排污單位自我管理，自證守法留出更多的空間；與此同時，對排污單位自身的環境法律追責力度也將逐漸加大，迫切需要排污單位清楚環境管理的法律界限和要求，努力降低環境違法的可能性。

[1] 李元實，等.污染源全面管理的思考[J].環境保護，2015， 43（12）：49-52.

[2] 柴西龍，等.環境影響評價與排污許可制度銜接研究[J].環境影響評價，2016，38（6）：25-27.

The Whole Process Management of Pollution Sources Under the New Situation of Environmental Law System

ZHOU Jian-xun

X321

A

1006-5377（2017）03-0024-03