長江流域生態補償機制建設：框架與重點

董戰峰，李紅祥，璩愛玉，葛察忠

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

長江流域生態補償機制建設：框架與重點

董戰峰，李紅祥*，璩愛玉，葛察忠

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

建立流域生態補償機制是解決長江流域生態環境問題、促進流域水生態環境資源資產增值、實施流域綜合治理的長效政策手段。在借鑒全國跨界流域生態補償機制實踐經驗的基礎上，加快推進建立長江流域生態補償機制是長江經濟帶實施生態優先戰略的重要途徑。本文分析了長江流域生態補償機制建設面臨的主要問題與挑戰，提出了長江流域生態補償機制建設的總體思路和框架，建議長江流域生態補償機制建設重點處理好八大關系，本文可為長江流域可持續管理提供技術支撐。

長江流域；生態補償機制；補償標準；框架；對策

引言

長江流域是我國重要的經濟帶之一，是人口和經濟高度集聚的區域，流經九省和兩個直轄市，流域面積覆蓋我國面積的近20%，水流量約占全國的35%，是我國生物多樣性資源高度豐富的流域，也是我國重要的生態保護和建設區。隨著長江流域社會經濟的快速發展，開發和保護矛盾日益突出，經濟發展和生態環境保護的關系失調，沒有理順流域上下游各相關方的經濟關系和生態關系，導致生態環境需求和供給不均衡，產生了植被破壞嚴重、水土流失加劇等一系列威脅流域生態安全的問題。上游高強度資源開發造成了嚴重的生態破壞并直接影響中下游的生態環境，中游河湖關系失調、濕地退化嚴重，下游一些地區的資源環境超載問題突出。2016年6月，國務院發布的《長江經濟帶發展規劃綱要》明確提出：“長江經濟帶發展戰略定位為堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發”，實施生態優先大保護戰略，從流域水生態系統整體性出發，統籌流域上下游各方的經濟關系和生態關系，建立一種有效均衡的利益機制是關鍵。生態補償機制就是通過財政支付轉移等綜合性手段解決流域上下游發展權不平等、生態經濟利益不平衡、生態資產配置不合理等問題的一種機制[1]。

我國自“十一五”開始流域生態補償試點探索，目前，已有20多個省（市、自治區）相繼出臺了省域內或跨省界流域上下游生態補償相關的政策措施，探索形成了多種補償模式，其中，北京、河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、廣西、湖北等9省（市、自治區）在本轄區內實施全流域生態補償[2]。在環保部和財政部的推動下，新安江流域跨省生態補償試點于2011年啟動。自2016年開始跨省界流域生態補償探索加快，九州江、汀江-韓江、東江流域生態補償試點相繼啟動[3]。從這些流域生態補償試點情況來看，合理設計的流域生態補償機制可以充分調動各方生態環境保護的積極性，促進流域公平共建共享。因此在借鑒國內各流域實踐經驗的基礎上，加快建立長江流域生態補償機制是做好長江流域大保護文章，實現長江經濟帶可持續健康發展的迫切需求。

1 長江流域生態補償實施狀況與問題

長江流域的江蘇省、湖南省、貴州省、上海市等不少地方已經開展了一些流域生態補償探索，這為推進建立長江流域生態補償機制提供了較好的基礎。但是由于各地流域生態環境情況不同、發展階段水平不同，對流域生態補償的理解、認識和訴求也存在較大差異，各地流域生態補償探索進展不一，特別是建立全流域的生態補償機制涉及的省份多、訴求多、因素多、情況復雜，這是在全流域推進生態補償機制建設面臨的關鍵挑戰。目前來看，長江流域生態補償機制建設存在的主要問題如下：

生態補償機制建設思路、路徑有爭議。由于流域上下游各個地區情況、特征的復雜性，如何在維護和保障流域生態環境安全的前提下，以水環境質量改善和保障生態基流為核心，統籌各方的經濟利益和生態利益，建立公平合理、長效運行的流域生態補償機制是一個難點。流域上下游各方都認為建立流域上下游跨界生態補償機制十分重要，但是對于機制如何建、標準如何定、資金怎么來、補償模式怎么推等問題存在爭議。

突破流域跨省界生態補償機制仍面臨挑戰。目前長江流域的生態補償機制建設主要是在省域范圍內實施，盡管貴州、江蘇等一些探索了基于水質目標改善的流域生態補償探索的地方有一定的實施基礎，但是補償機制也不盡完善，與流域水質目標綜合管理需求還有一定差距。特別是跨省界流域橫向補償，上下游省份之間經濟差異大，生態環境需求目標不同，對補償標準設計的認識不同。

生態補償標準體系不完善。補償機制建設在補償范圍、補償對象、補償標準等方面還存在一些技術上的障礙，補償標準的確定是補償效益機制中的一大難點，在建立補償資金體系之前，要明確生態補償建設和環境保護的舉措與提供的生態效應之間的科學的因果關系。雖然關于補償標準的計算方法有許多種，如成本法、收益法、綜合效益評價法，而由于一些地區關于環境服務、生物多樣性、水文資源等方面的基礎數據缺乏，生態效應的衡量存在一定難度，導致一些計量方法的適用性或者評價結果缺乏說服力。總體來看，目前長江流域一些地區實施的生態補償標準總體偏低，一方面由于政策的財力有限，另一方面是補償標準制定的方法科學性不足，缺乏方法學支撐，也沒有充分建立在相關方的補償和受償意愿的基礎上，對于生態環境的補償往往難以彌補生態保護的建設成本和犧牲的發展機會成本[4]。

補償機制模式和資源機制較為單一。目前各地實施的流域生態補償主要還是政府主導模式，補償資金來源渠道和補償方式單一，補償方式主要依靠財政轉移支付、生態功能建設專項資金及相關的稅費政策為主要手段，而企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失，除資金補助外，產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式未得到應有的重視。

生態補償機制實施保障不健全。長江流域的水環境資源產權制度還沒有建立起來，產權關系不明確，生態環境權益交易流轉體系不建立，難以充分發揮市場力量，難以調動流域上下游相關方的積極性。長江流域建立生態補償機制實施的法律支撐還不足，現有的也分散在有關法規政策文件的一些生態補償的規定中，并沒有對各利益相關者的權利、義務、責任界定及補償內容、方式和標準等要素予以明確規定。長江流域建立生態補償機制實施還缺乏有效的監管體系，監管能力不匹配，生態補償機制實施的基礎不牢。此外，對流域生態環境保護行為的激勵和獎懲機制也不完善，這在一定程度上造成了流域各相關方實施生態環境保護工作的內在動力不足。

2 生態補償機制建設的思路與框架

2.1 總體思路

圍繞長江流域水生態文明建設需要，從流域生態系統整體性治理出發，以促進水環境質量改善、水生態健康安全、水生態環境資產增值為目標，綜合考慮流域上下游各地經濟發展階段的差異性和生態環境公共服務供給的不均衡性，充分創新運用多種補償方式，既要輸血加大生態環境建設投入，又要大力營造環境并采取有效措施，扶助上游地區增強造血功能，合理彌補環境保護較好區域和企業為保護流域環境而損失的機會成本，逐步實現流域上下游公平、科學、合理、高效利用長江流域水生態環境資源，合理分擔長江流域在各段區域內的水環境保護責任，促進建立一種長效的長江流域九省兩市水環境共同治理機制，實現長江流域和諧發展與長江流域環境保護。

首先，生態補償機制的建立要充分結合長江流域生態環境的特征情況，回應生態環境保護的特征問題和管理需要。其次，建立長江流域生態補償機制要考慮流域生態補償機制的適應性，明確流域上下游在經濟、社會、生態等方面存在的差距及其差異性需求。再次，建立長江流域生態補償機制關鍵是協調上下游各個利益相關體的關系，深入分析各個省市利益之間的相互聯系和相互影響，做到統籌兼顧，明確流域上下游在生態保護和補償中的不同職責、不同作用和不同地位，使得流域上下游在構建流域生態補償機制方面達成一致。

2.2 框架體系

長江流域生態補償機制以“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”為原則，以促進合理開發利用水資源、流域水環境質量改善、流域上游水源涵養區生態保護與恢復建設為目標，結合水生態功能分區控制單元水質管理，重在建立流域上下游基于水質、水量目標的跨界流域生態補償機制，長期應考慮水生態指標，將水生態服務納入補償范圍，促進長江流域水生態資源資產增值。補償機制方案設計的重點包括補償范圍、補償主體與對象、補償方式、補償標準、補償資金來源、管理與分配、機制實施的保障措施等要素，框架體系見圖1。

生態補償主體與對象。長江流域生態補償主體主要有中央政府、流域上下游地方政府以及水利開發單位。對于流域水生態環境保護權責關系比較清晰的，則主要由流域上下游地區間橫向補償機制解決；對于上游水源地保護、水生態涵養等具有顯著公共效益的補償，則中央政府在事權分工上要予以支持。此外，水利開發單位等作為受益主體也是重要補償主體。補償對象主要為提供水生態效益服務，達到水質、水量、水生態保護要求的地方政府，因為流域水生態環境保護造成流域發展機會成本損失的地方政府和農戶等相關方。

生態補償標準。長江流域不同省份經濟發展差異性很大，不宜搞大一統的補償標準，考慮建立基礎補償標準基礎上的差別化跨界生態補償標準體系，近期重點考慮水質水量因素，長期應考慮水生態服務因素。補償標準測算可包括：①以上游地區為水質、水量達標所付出的努力即直接投入為依據；②以上游地區為水質水量達標所喪失的發展機會的損失即間接投入為依據；③上游地區為進一步改善流域水質和水量而新建流域水環境保護設施、水利設施、新上環境污染綜合整治項目等方面的延伸投入。各跨界省份可依據需求協商議定。

生態補償方式。從目前各地的流域生態補償實踐經驗來看，補償方式主要還是政府主導型的，這與河長制、流域水環境規劃目標考核、水環境監管等工作也是銜接的。因此長江流域生態補償的方式主要還是基于政府主導下的財政轉移支付，這樣可以充分調動流域上下游地方政府之間的積極性，同時充分創新運用多樣化補償方式，包括政策性補償、市場化補償，如水權交易、排污權交易等，調動各利益相關方的積極性。隨著水權體系的完善，政策運用的市場化環境的成熟，則可逐漸轉型到運用市場補償為主的方式。

配套保障能力。長江流域生態補償機制的建立需要完善有關法律法規，需要進行大量的溝通、協調工作，建立順暢、有效的協調機制，明確生態補償機制的各個環節及配套保障措施，需要水質監測、監管機制、補償資金監管機制和流域水質信息共享平臺等能力保障，支撐流域補償機制的順暢運行。

3 補償機制建設重點處理好八個關系

中央政府和流域上下游地方政府的角色關系。根據《中華人民共和國環境保護法》等的規定，地方政府對轄區內環境質量負責。因此水生態環境質量改善的主要事權也落在地方。地方政府，包括流域上游的政府，也包括流域下游的政府。長江流域上下游地方政府在補償機制中發揮主要作用。當前我國大力推進的新安江跨省流域生態補償以及20多個省（市、自治區）開展的流域生態補償實踐表明，中央政府推動，或者上級政府主導的色彩明顯，這在流域生態補償探索初期是必要的，但是隨著生態補償機制探索的深入，需要重點突破流域上下游政府間自主的、橫向式補償相對不足困境。在推進建立長江流域生態補償過程中，要合理界定好中央和地方的職責劃分，以充分發揮流域上下游地方政府的主動性為主。生態保護補償主要由流域上下游地方政府自主協商確定，中央政府重點針對跨省流域建立橫向生態保護補償給予引導支持，推動建立跨省界的流域生態補償長效機制，以及長江流域生態補償實施的監測監管能力、組織協調能力、信息平臺支撐能力建設。

補償主、客體的經濟和生態責任關系。在流域生態補償中，補償主體和客體補償關系確定的關鍵是流域上下游地方政府責任關系的界定，包括生態責任關系和經濟責任關系的界定。一般情況下，流域上游要承擔保護生態環境的責任，流域下游地區對上游地區為改善生態環境付出的努力要做出補償。但這種補償關系不是固定不變的，上游出境水質的好壞直接影響下游的發展，因此，流域上下游地區之間的補償方向關系與跨界水質狀況相關，也與上下游政府對水生態環境資產價值的認識有關。目前開展的省內跨界流域生態補償和新安江跨省界流域生態補償基本上是采用“正補”加“反補”的雙向生態方式，也就是以水質超標“罰款賠償”和水質達標“獎勵補償”的形式。這種補償模式符合環境經濟學的“污染者付費、受益者補償”原則，操作起來也相對簡單，能夠為上下游雙方均提供激勵，已經成為解決我國跨流域污染問題的重要手段。因此，在推進建立長江流域生態補償機制過程中可以參考這種模式，合理確定流域跨界斷面的水質、水量作為補償基準，強化流域水質目標考核行政和經濟“雙重”約束機制，建立水質超標“罰款賠償”和水質達標“獎勵補償”機制，引導上下游共同保護流域水生態環境和質量，實現流域健康和諧發展和可持續發展。

縱向補償與橫向補償的聯動關系。流域生態補償從補償關系上可以分為“橫向補償”和“縱向補償”。目前我國已經在重點生態功能區、森林、草原、濕地等方面建立了縱向生態保護補償體系，主要是通過財政轉移支付、重大生態建設工程等形式由上級政府對生態功能比較重要的地區給予補償。與縱向生態補償相對應的是以流域生態補償為代表的橫向生態補償，主要通過流域上下游政府的協商達成補償協議。在推動建立長江流域生態補償過程中，可以將這種橫向補償和縱向補償綜合使用，重點是推進建立兩個層次的流域上下游跨界橫向生態補償機制：一是跨省界的流域生態補償機制；二是省內跨市（縣）界的流域生態補償機制。中央財政則可對跨省流域上下游橫向生態保護補償給予激勵支持。一是可對率先達成補償協議流域優先給予支持，鼓勵早建機制；二是對達成補償協議的重點流域，中央財政可給予財政獎勵，獎勵額度將根據流域上下游地方政府協商的補償標準、中央政府在流域保護與治理中承擔的事權等因素確定。隨著橫向生態補償機制的完善，中央縱向財政轉移支付補償則逐漸退出，重點支持流域重點生態功能區補償。

地區補償需求差異與補償標準設計的關系。長江經濟帶地跨九省兩市，流域覆蓋范圍極廣，不同地區在環保意識、財力水平、監測能力上差異較大，因此不同地區對于生態補償標準設計的認識也有很大不同。在制定補償標準時，流域上下游應當根據流域生態環境現狀、保護治理成本投入、水質改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補償標準，以更好地體現激勵與約束[5]。可首先由環保部聯合財政部等部門，統一設計長江流域的基礎補償標準，由各地根據水質改善需要、水生態保護需要、地方財力水平等相關因素來協商議定。

科學補償與現實補償的關系。在建立生態補償機制中，生態補償標準往往是一個具有爭議的問題。理想的情況是根據流域生態服務價值評估或者生態損失評估建立生態補償標準，但因為并沒有一套普適性、可接受的核算方法學，且基于此核算補償額往往巨大，會導致補償相關方的質疑和反對，而且補償方有時也會給出截然不同的估算。在這種情況下，生態補償問題的本質就是接受補償的意愿和支付補償的意愿之間的協商平衡問題[6]。因此，采用雙方“討價還價”的形式達成“協議補償”要比根據理論價值估算確定補償標準更加可取。因此長江流域生態補償機制建立重在一個基于流域上下游地方政府博弈協商達成一致的補償標準。基于流域生態服務價值可以作為標準議定的依據之一。從長期來看，補償機制是否有效也可以通過流域生態環境資產是否增值予以檢驗。

財權配置與資金機制的關系。從生態補償的方式來看，一般包括資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式。從目前已經開展的生態補償實踐來看，資金補償仍然是最主要的補償方式，發揮的作用也最明顯。根據《中華人民共和國環境保護法》等法律的規定，水環境保護事權主要在地方政府，即環境保護事權是地方變大，中央變小，但我國現行的財權配置卻是中央變大、地方變小，這種事權和財權的不相匹配很大程度上制約了橫向生態補償的開展。因此，在長江流域生態補償機制建設和上下游利益協調過程中，除了依據地方財權配置推進橫向生態補償外，中央財政在其中可以發揮更大的作用，可以重點向長江上游源頭區的生態環境保護傾斜，同時中央財政加大對跨省流域上下游橫向生態保護補償給予支持，如對率先達成補償協議流域優先給予支持，鼓勵早建機制。可以由中央財政引導成立長江流域生態補償基金，解決補償機制實施的資金渠道問題。

水權體系建設和補償機制建設的關系。在生態補償中，既有政府補償也有市場補償。市場補償主要是依托市場法則，規范市場行為，將生態服務功能或環境保護效益打包推入市場，通過市場交易的方式，降低生態保護的成本，實現生態保護的價值。而水權交易就是一種比較典型的市場補償方式，浙江金華江流域開創了我國首例水權交易，杭州龍塢探索市場化的水源地生態補償模式，貴州省在赤水河流域開展市場化的生態補償機制探索，這些為長江流域推進市場化的生態補償提供了參考。根據水權體系完善的程度，建議在長江全流域范圍內分兩階段推進完善流域生態補償機制。第一階段重在建立政府主導、市場為輔的流域生態補償機制（2020年之前），第二階段推進基于水權的以市場化為主的流域生態補償機制。具體來說，第一階段可以主要采用政府補償的形式，通過斷面的水質水量考核，依靠國家和省級政府的財政轉移支付進行補償；第二階段則主要采取水權交易模式，通過省級政府的水權博弈和磋商，制定一個基于水質及水量條件的水權交易協議，探索從水權界定、交易價格、交易形式、法律支持等方面構建長江流域水權交易模式。

補償機制實施與能力支撐匹配的關系。水質、水生態監測布點科學合理、監測數據真實可靠是推進流域生態補償機制建設的關鍵。為確保跨界水體水質考核機制的順利實施，需要建立長江流域跨界水體水質在線監測制度。目前跨區域水質監測點位的設置和監測質量保障還不能完全達到流域上下游橫向生態保護補償機制的要求，在長江流域生態補償建設過程中，借助開展國家環境質量監測事權上收相關工作的契機，逐步調整位置不準確的、有爭議的跨界斷面，增設之前因客觀原因未設監測點的跨省監測斷面，統籌水質與水量監測，使其在時間、空間上達到一致，同時大力推動跨省斷面水質水量監測的自動化、精確化、信息化，健全跨省流域斷面水量水質國家重點監控點位和自動監測網絡。

4 實施建議

推進長江流域生態補償機制建設還需要加快在立法基礎、流域管理協調機制、生態環境監測能力支撐等方面的配套保障工作。

強化長江流域生態補償機制建設的立法保障。強化長江流域生態法治保障，盡快研究制定長江流域生態環境保護法，在該法中明確界定中央、各地方、各部門的生態環境保護事權劃分，建立長江流域統一監督管理新體制機制。在該法中明確實施生態保護補償的重要性，并對補償基準、補償方式、補償標準、聯防共治機制等進行具體明確。

分步完善長江流域生態補償機制建設。長江流域生態補償機制建設應堅持先易后難，試點先行、重點突破。首先積極推動各省（自治市、自治區）建立省內上下游生態補償機制，然后逐步擴大到跨省上下游生態補償機制，最終建立以干流跨界斷面水質為主、向中上游地區傾斜的補償資金分配標準，形成長江干流生態補償制度。在推進流域上下游生態補償的同時，探索在長江流域建立重要生態功能區、濕地等領域建立生態補償機制的可行路徑，以流域生態補償機制為核心，充分發揮不同領域生態補償機制的協同效應。

在長江流域聯防共治框架下推進流域生態補償機制建設。在長江經濟帶省際協商合作機制下，由環境保護部牽頭，有關部門、地方參加，成立長江流域生態保護聯席會議制度，按照流域水資源統一管理要求，協商推進流域保護與治理，聯合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環評共商、環境污染應急聯防機制。可在聯席會議制框架下，通過加強引導、技術指導、強化規范、統籌協調長江流域九省兩市推進流域生態補償機制建設。

建立統一共享的生態環境監測網絡為實施補償提供支撐。國家有關部門和地方共同制定生態環境監測方案，統一布局規劃建設生態環境監測網絡，基本實現環境質量、生態狀況全覆蓋。建立長江流域水質監測預警系統，逐步實現流域水質變化趨勢分析預測和風險預警。強化長江流域生態環境狀況定期監測與評估，特別是自然保護區、重點生態功能區、生態保護紅線區等生態保護重要區域。建立長江流域生態環境保護大數據平臺，確保生態環境監測信息聯網共享，為開展生態保護補償提供客觀權威的水質、水量、水生態等監測數據。

[1]國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所課題組.地區間建立橫向生態補償制度研究[J].宏觀經濟研究 ,2015(3): 13-23.

[2]王金南 ,劉桂環 ,文一惠 ,等 .構建中國生態保護補償制度創新路線圖——《關于健全生態保護補償機制的意見》解讀 [J].環境保護 ,2016 ,44(10): 14-18.

[3]董戰峰 ,林健枝 ,陳永勤 .論東江流域生態補償機制建設[J].環境保護 ,2012(S1): 43-45.

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[6]沈滿洪 .生態補償機制建設的八大趨勢 [J].中國環境管理 ,2017 ,9(3): 24-26.

Framework and the Key Points in Establishment of the Ecological Compensation Mechanism of the Yangtze River

DONG Zhanfeng, LI Hongxiang*, QU Aiyu, GE Chazhong
（Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012）

Establishment of the river basin ecological compensation mechanism is one of the important ways to resolve ecological environment problems, increase the water eco-environmental resource capital, practice comprehensive watershed management of the Yangtze River basin. Based on the national watershed eco-compensation experiences, to establish a systemic ecological compensation mechanism is an important way to implement ecological priority strategy of the Yangtze River. This paper analyzed the main problems and challenges in establishment of the ecological compensation mechanism for the Yangtze River basin, and put forward the general thoughts and framework for the mechanism development. It’s suggested that eight relations should be handled well with in establishment of the ecological compensation of the Yangtze River basin. The research work in this paper could provide technical supports to some extent for the sustainable management of the Yangtze River basin.

the Yangtze River basin; ecological compensation mechanism; compensation standard; framework;countermeasures

X321

1674-6252（2017）06-0060-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.060

國家水體污染控制與治理重大科技專項課題：“長江經濟帶綠色發展機制研究”，“跨省重點流域生態補償與經濟責任機制示范研究”。

董戰峰（1979—），男，副研究員，博士，副主任，主要從事環境戰略與規劃、環境政策、環境經濟研究，E-mail：dongzf@caep.org.cn。

*責任作者： 李紅祥（1981—），男，副研究員，博士，主要從事環境規劃、環境經濟政策等研究，E-mail：lihx@caep.org.cn。