關于進一步加強長江退田（垸）還湖的建議

文/紀濤

關于進一步加強長江退田（垸）還湖的建議

文/紀濤

長江經濟帶中游地區是國家的糧林魚基地,也是重要的濕地保護區，同時承擔著長江分、蓄洪區的主要功能。但近年來隨著中游地區堤垸經濟的發展，大規模圍湖造田、筑堤修垸，導致湖泊自然調蓄能力大大降低，洪澇風險增加。1998年我國經歷了世紀大洪水后，國務院適時作出了在長江中下游退田還湖的重大決策，也取得了積極成效。但由于退田還湖問題的復雜性，盡管該政策在制定前也曾進行過大量論證，很多后續問題尚未妥善解決，亟需總結經驗、吸取教訓，進一步加強管理，保障長江經濟帶生態環境安全。

1. 退田還湖政策實施進展及成效

國家高度重視長江中游存在的嚴重生態環境問題，在1998年長江大洪災后發布了《關于災后重建整治江湖、興修水利的若干意見》，并提出“封山育林、退耕還林、退田還湖、平垸行洪、以工代賑、移民建鎮、加固干堤、疏浚河道”的32字方針。隨后，由國家發展計劃委員會牽頭，制定了長江中下游地區“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮”的規劃。黨中央、國務院要求，在3～5年內，對湖北、湖南、江西、安徽四省有計劃、有步驟地開展平垸行洪、退田還湖、移民建鎮工作。地方層面，湖南省、江西省也先后制定了相關政策措施和工作實施方案，湖北省2012年出臺了《湖北省湖泊保護條例》，成為全國首個湖泊保護的地方法規，2014年洞庭湖生態經濟區規劃得到國務院批準，正式納入了國家發展戰略。

總體來說，“退田還湖”工程的實施對防御洪澇災害、保障人民安居樂業發揮了重要作用，在生態、經濟、社會效益方面都取得了積極成效：一是增強了江河湖泊調蓄洪水能力，生態效益得到提升。退田還湖、移民建鎮工程實施后，長江兩湖湖面面積增加。其中長江干流恢復水面1420平方公里，增加蓄洪容積約53億立方米，長江干流及各大淡水湖調蓄洪水的能力得到增強，平垸行洪、退田還湖承擔了行蓄洪任務，使得夏季抗洪壓力減輕，災情減少，抗洪搶險難度降低。2016年湖北省對牛山湖實施破垸還湖，5000萬立方米梁子湖湖水注入牛山湖，梁子湖水位降至21.36米保證水位以下，抗洪壓力大大減輕，同時梁子湖與牛山湖連成一體，增強了湖泊自凈功能、提升了湖泊水質；二是減少了救災防汛開支，經濟效益明顯增加。平垸行洪、退田還湖、移民建鎮使得災情減輕，又使得抗洪前線的人力物力消耗大大降低，從而減少了國庫不必要的開支，有利于資金的更合理利用。據報道1999年長江再次發生了大洪水，湖南省出現新中國成立以來第二高洪水位，但由于前一年“退田還湖”工程的實施，洞庭湖湖區有2.98萬戶、11.02萬人免受了世代洪水之苦，84處堤垸實行“雙退”，縮短防洪戰線160公里，減少直接經濟損失5.16億元；三是保障了人民群眾生產生活安全，社會效益影響深遠。原來居住在易受災地區的農民通過退田還湖、移民建鎮集中遷往安全地區，避免了住房、農田、人畜被洪水淹沒，如牛山湖破垸分洪共涉及1658人，均在破垸前完成了轉移搬遷，解決了他們水困之患?！巴颂镞€湖”使得鄱陽湖湖區農民的居住條件得到了根本改善，不少農民搬進了新居，其中半數以上住上了兩層甚至三層樓房，以往大水一來無家可歸的情況不復存在。

2. 存在的問題

雖然退田還湖政策在一定程度上取得了積極的成效，但工程實施后還有很多后續問題尚需妥善解決。

（1）政策把握不足。一些地方政府對“退田還湖”政策內容理解片面化。首先，現有的“退田還湖”實施政策主要以蓄洪為目標的,而蓄洪僅僅是長江濕地眾多生態功能中的一個，忽略了其他生態功能以及濕地的經濟功能。這樣，即使退田還湖增加了長江流域的水容量,卻不能改變長江流域的生態環境。此外，“退田還湖”涉及將居民從堤垸中搬遷出來，但目前對垸區農民搬遷的一系列補助支持政策和后續安置、再就業問題管理尚不到位。再次，對“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮”工作本身也存在理解表面化, 缺乏后續的管理問題，不重視對退田還湖后的濕地以及原有的濕地進行保護與維持。

（2）缺乏資金統籌引導?！巴颂镞€湖”政策還面臨著實施資金困難、各級配套資金不到位的問題，亟需國家層面加強資金合理調配、發揮引導作用?！巴颂镞€湖”中非集中性移民耕地不足，建房補貼費遠低于建房成本，移民建鎮的配套基礎設施、建設投資明顯不足。部分地方對移民的生計安排不足，尚未解決好農民的生產與生活來源問題。此外，針對遷退垸民的生態補償機制尚未建立，國家缺乏對于補助資金的統籌引導，各省的配套資金也要及時到位，加強對資金使用的監督和透明度管理。

（3）部門協作管理不暢通?！巴颂镞€湖”是一個涉及生態安全、經濟發展和社會穩定的三位一體的復合性工程，需要國家各相關部門統一思想、通力合作，構建多方協作的機制。而目前，我國針對河湖的管理主要是由各相關部門按照各自的職能進行分散管理，各部門之間對政策理解思路也不統一，組織實施缺乏有力的領導，尚未形成管理的合力。此外，目前“退田還湖”工作基本局限于長江中游省份, 而未與上游省份的“封山育林、退耕還林”和下游省份的“疏浚河道”工作結合起來，未考慮長江上下游之間的利益補償和協作管理問題。

3. 關于進一步加強長江退田（垸）還湖的建議

二戰后，一些發達國家逐漸意識到環境保護的重要性，紛紛開展了以退耕還湖還林還草為主要內容的生態建設活動，資金主要由政府提供補助。美國密西西比河1993年發生了特大洪災后由聯邦政府撥款2億美元的專項經費用于密西西比河的生態恢復，成立了密西西比河上游保護委員會和下游保護委員會，提出了生態系統管理目標，其中濕地的生態恢復是重要的組成部分，在美國明尼蘇達的北部地區，通過堤壩拆除恢復濕地面積逾1500公頃。萊茵河流域是歐洲人口最稠密、污染最嚴重的流域，為了恢復萊茵河下游河漫灘濕地的功能，政府下令將夏季的堤壩拆除，以使洪水能夠順暢流動，從而改善水質和動植物群落。以圍海造田較發達的荷蘭、日本等國，近年來也陸續放緩甚至放棄這項工程，開始讓近海環境休養生息，還原海岸線和濕地。荷蘭將河口三角洲部分圍海造成的屯田還歸于海，著手沿海濕地恢復工程，1990年由荷蘭農業部制定《自然政策計劃》，其中的“生態系長廊”計劃就是要將過去的濕地與水邊連鎖性復原，建立起南北長達250公里的“以濕地為中心的生態系地帶”，位于荷蘭南部西斯海爾德水道兩岸的部分堤壩被推倒，原先圍海造田得來的300公頃“開拓地”再次被海水淹沒，恢復為可供鳥類棲息的濕地。過去100多年來日本共圍填海造地12萬平方公里左右，目前日本海洋環境保護研究機構也正在研究恢復生態環境的方法，包括人造海灘、人造海岸、人造海洋植物生存帶等。

長江“退田還湖”十幾年以來的經驗教訓告訴我們，實現長江上中下游生態系統恢復與可持續發展必須在新的發展背景下主動轉變觀念與思路，貫徹落實習近平總書記關于長江經濟帶發展必須堅持“生態優先、綠色發展”“共抓大保護、不搞大開發”重要指示精神，以恢復長江江湖、濕地的生態功能為目標，以改革創新推進長江生態環境保護與修復，將山水林田湖草各自然要素有機結合起來，從源頭改革“退田還湖”的模式、技術和制度措施體系，加強過程管理和評估考核，促進環境保護與經濟增長的可持續發展。

（1）要強化頂層設計。在長江中游地區實施“退田還湖”還要與平坑行洪、移民建鎮相結合，因此，需要國家層面出臺一系列頂層設計，制定進一步加強長江中游退田（垸）還湖、改造堤垸經濟的政策和措施。一是成立長江經濟帶“退田（垸）還湖”的綜合管理機構，對退田還湖工作的執行主體、實施步驟范圍、管理辦法等進行綜合管理，統籌建立協調上中下游和各部門協作的工作機制。二是成立專項基金，統籌原有各部門各渠道資金，加強資金合理調配，統籌用于退田還湖工程實施、退垸移民補助、后續保護管理，充分發揮資金引導作用。三是建議及早制定“退田還湖”實施有關的財政、土地、投融資等配套政策，切實解決退田后農民的生計問題。需要中央和省級財政加大補償和安置資金的安排和統籌力度，制定統一的土地調整政策和移民的安置制度，充分發揮開發性金融“融資”支持力度，積極引導各類資本進入退田還湖生態保護和治理領域。

（2）要加強評估考核?！巴颂镞€湖”是一個涉及到社會、經濟、生態等各方面問題的復雜工程，牽涉到中央政府、地方政府、農民等各利益主體，因此要對現有“退”“還”面積比例的適宜性、合理性進行評估，開展相關科學研究，制定合理實施方案，協調農田和濕地之間平衡協調發展。定期對“退田還湖”政策確定的重點任務、工程落實情況進行跟蹤分析，加強督促檢查?！巴颂铮ㄛ┻€湖”的綜合管理機構應定期會同國家相關部門和地方開展“退田還湖”實施成效評估考核，及時發現問題，修正實施方案。同時，建議各省相關主管部門要將“退田（垸）還湖”與農民切身利益相結合，制定完善退田還湖補償制度和替代生計引導等一些切實可行的實施措施, 保證工程區內群眾能夠“移得出、穩得住、能發展、不返遷”，以充分發揮退田還湖工程對長江防洪的有利作用。

（3）要加大后續保護與管理。要使退田的成果得以維持，必須對“退田還湖”后的濕地進行后續的保護修復和管理。首先，針對退田（垸）生態恢復地區特點，因地制宜開展針對性的生態修復工程，將提升濕地生態系統整體功能和改善局部生態效應相結合，利用自然小河（湖）、人工濕地等單元連通濕地，保護和恢復完整的濕地生態系統。其次，在生態修復過程中，預留土地、房屋等設施用地，盡可能實現就地安排退田（垸）移民，構建人與濕地和諧共生的生態系統，通過轉變農業生產方式和產業結構調整，充分發揮濕地生態系統的綜合服務功能，形成濕地保護、水體養殖、水生經濟作物種植以及相應地農林產品加工等產業鏈，切實解決移民群眾安置和土地性質改變后的農民收入提高等問題，使農業生產、農村環境污染整治和濕地生態的保護得到協調發展，實現“以湖養湖”的良性循環發展。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.108