環境監測市場化監管方式探討

渠巍 劉敏 熊強

（重慶市生態環境監測中心 重慶 401147）

環境監測市場化監管方式探討

渠巍 劉敏 熊強

（重慶市生態環境監測中心 重慶 401147）

政府全權承擔環境監測工作的做法已越來越難以滿足社會對監測的需求，近年來，尤其十八屆三中全會以來加快了環境監測市場化的步伐，但在市場化監管方面仍存在不少難點和挑戰，因此本文對環境監測市場化監管方式進行了探討。

環境監測；市場化；監管

引言

近年來，我國加大了環境治理的力度，環境狀況也在逐步好轉。2014～2016年《中國環境狀況公報》顯示，環境空氣達標城市的比例從9.9%上升到24.9%，地表水狀況從2005年到2013年逐步改善之后，近三年也趨于穩定。但總體而言，環境狀況依然嚴峻，環境保護的壓力非常大。環境監測是環境管理的“前哨站”，在環境政策制定、治理效果評價、公眾獲知環境狀況等方面起著無可替代的作用。隨著公眾環境意識的覺醒、監測范圍的擴大，僅靠政府環境監測力量已難堪重負。在這樣的背景下，環境監測市場化作為環保體制機制改革創新的重要內容得到有力推進。環保部《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》（環發〔2015〕20號）中提出“全面放開服務性監測市場”和“有序放開公益性、監督性監測領域”，財政部、環保部聯合發布的《關于支持環境監測體制改革的實施意見》（財建〔2015〕985號）中更是明確提出“地方應加快環境監測市場化”與“培育環境監測市場”。然而，環境監測市場化也因為社會監測機構綜合素質良莠不齊、監測數據質量不穩定、市場競爭失當等問題，導致環境監測質量下降，甚至影響政府公信力[1,2]。因此，環境監測市場化必須進行有效監管，以確保監測市場良性發展。

1 環境監測市場化監管的難點與挑戰

1.1 環境監測市場化監管機制尚未厘清

目前，環境監測市場化監管仍處于摸索階段。誰來監管？如何監管？監管者的責任和義務怎樣？類似的問題還沒有明確的法律法規依據，環保部門、環境監測站、社會環境監測機構之間的責任界限也遠沒有厘清。而且環境監測站的地位相當尷尬，因為監測市場化后監測站除了參與公共服務以外，是否還應當作為市場主體參與市場競爭，如果是的話，要不要承擔對社會環境監測機構的監管職責，如果還是，那么它既要參與市場競爭又行使監管職責，從邏輯上講就是相悖的，就如同一個人既當運動員又做裁判員，如何體現公平競爭。

1.2 社會監測機構追求經濟利益與公共利益訴求之間的沖突

社會監測機構參與環境監測必有其利益最大化的追求，這與其“經濟人”地位分不開的，這就很難不影響環境監測代表公共利益訴求目標的實現[3]。實際上，這樣的看法并非只是推測，某些監測機構為了降低成本、提高利潤，有意采取縮短采樣時間、不在規定測點取樣、明知儀器未達到要求仍然使用等違規行為，甚至迎合被監測者需要，讓后者“三滿意”（監測時間滿意、監測數據滿意、監測收費滿意）。尤其環評監測、竣工驗收監測、污染糾紛仲裁監測等類別的監測，其監測結果在相當長時間都有重大影響，如果監測結果失真，對社會公正性、政府公信力都會造成嚴重傷害。

1.3 對社會監測機構能力要求的尺度不統一

從近些年各地對社會監測機構的監管方式來看，有采用能力認定或資格認定的方式，也有采用備案登記或目錄管理的方式，還有采用能力評估分級的方式。能力認定、資格認定、備案登記屬于強制性的，未通過認定的機構監測數據不予承認或不得從事監測義務。目錄管理、能力評估分級屬于非強制性，根據聲譽排名取得市場份額。由于各地對社會監測機構能力要求的不統一，實施監管的方法也不一樣，即使同省不同的市縣，也因為對政策的理解和尺度把握的不一致，產生不同的監管方法，這樣不利于統一公平市場的形成。

1.4 對社會監測機構人員資格考核有困難

現在只有部分地區實施了對社會監測機構人員持證上崗考核制度，也就是其他地區沒有明確限制監測人員無證上崗，這就很難保證監測質量了。當然，對社會監測機構人員上崗資格考核確實也存在操作上的難題，因為部分省級質監部門規定下屬監測機構人員的上崗考核由各單位自行組織，取消了統一上崗考核。監測人員持證上崗考核分理論和實操兩部分，理論考核還比較容易解決，實際操作考核存在選擇場地、提供儀器設備等方面的難題。比起對實驗分析人員的重視，社會監測機構對現場監測人員的重視程度往往更低，現場監測人員專業素質不夠，就很難保障現場監測質量。

2 環境監測市場化監管方式與措施

2.1 建立社會監測機構準入與退出機制

為了保證社會監測機構參與環境監測的質量，建立完善的準入與退出機制是先決條件。準入機制包括機構資質、技術資質、人員資質和信用評價等方面[4]。機構資質包括獨立法人資格、設有辦事處與實驗室、擁有一定數額注冊資金等。技術資質包括CMA計量認證、CNAS實驗室認證及環境監測必須的設備能力。對于無法按規定完成委托任務、違反國家法律法規、違反國家保密規定、弄虛作假及監測結果嚴重失實的監測機構，由省級以上的質量監督部門和環境保護部門給予書面警告、通報直至撤銷其資格的處罰，撤銷資格處罰結果應向資質認證機構、公共傳媒通報。

2.2 建立社會監測機構監測質量監管與考評機制

凡參與環境監測的社會監測機構應建立內部質量管理體系，并按時向省級以上的質量監督部門呈報年度工作報告，匯報質量管理體系運作、業務承攬、參加能力驗證等情況。但僅靠社會監測機構內部的質控與自我約束手段，無法保證其監測能力始終如一，也無法確信其監測行為的公正性，因此必須有來自質量監督部門和環保部門等外部的質量監管與評價機制。外部監管包括能力驗證、質控考核、飛行檢查、管理跟蹤、過程核查等方式。能力驗證要求社會監測機構參與多個實驗室間的比對。質控考核可采用信任監管與監督抽查相結合的方式。飛行檢查采用事先不通知方式，通過現場檢查來驗證內部質控體系的運行效果。管理跟蹤包括質量管理計劃落實與人員保障的跟蹤。過程核查包括現場監測核查、數據報告核查、實驗室質控核查等等。

2.3 明確政府環境監測力量的職能定位

環境監測工作技術性強、質量要求高，同時又作為政府的基本公共服務，必須由政府主導，并安排專業的監管機構進行監督。各級環境監測站具備這樣的條件，但是其監測內容必須與被監督的社會監測機構有所區分，不然就會陷入既當運動員又做裁判員的困境。政府環境監測力量應將職能調整為管理并運行環境監測網絡、監測數據匯總、環境質量監測預警預報、污染事故應急監測、執法監測、監測總裁、技術標準制定與修訂等方面。

2.4 完善法律體系建設，提升市場化監管手段

環境監測要走向市場，必須有嚴密的法律體系作為保障，所以政府相關部門應加快立法工作，以法律法規形式明確監測市場準入與退出條件、資質要求、業務范圍等內容。同時還應提升監管手段，通過建設信息管理平臺提升監管效率。

結語

從政府一手包攬環境監測到推進監測市場化改革，包涵政府職能轉變、法律體系建立、監管平臺建設、監管方式方法選擇等一系列問題，所以不可能一蹴而就，相關內容的研究探討將持續相當長時間。實踐是檢驗真理唯一標準，最有效監管方式的確定最終還是要通過實踐來檢驗和實現。

[1]林燕，周柯錦，許晗雨，等.環境監測市場化管理工作思考[J].環境監控與預警，2016,8(3)：53-56.

[2]陳斌，陳傳忠，趙岑，等.關于環境監測社會化的調查與思考[J].中國環境監測，2015,31(1)：1-5.

[3]聞欣，王合生，楊麗莉，等.對社會第三方檢測機構參與環境現場監測活動管理模式的思考 [J].環境監測管理與技術，2014,26(3)：1-4.

[4]白煜，張曉麗，閆駿，等.論公共服務視角下的環境監測市場化改革[J].中國環保產業，2016(3)：16-20.

渠巍，（1980.9-），女，重慶市生態環境監測中心，碩士研究生。