我國土地利用規劃編制存在的問題

胡濤 劉澤鑫 張曉（.無棣縣土地征收儲備交易管理中心山東無棣5900.無棣縣國土資源局經濟開發區分局山東無棣5900 .山東衛測地理信息科技有限公司山東無棣5900）

我國土地利用規劃編制存在的問題

胡濤1劉澤鑫2張曉3
（1.無棣縣土地征收儲備交易管理中心山東無棣2519002.無棣縣國土資源局經濟開發區分局山東無棣251900 3.山東衛測地理信息科技有限公司山東無棣251900）

人類社會發展伴隨著土地利用的演變，人類社會發展史就是一部人類適應土地，改造土地和利用土地的歷史。土地面積有限性和土地需求增長性是土地利用領域中永恒的主題，也是土地利用規劃產生的客觀必要性。隨著經濟的發展及可持續理念的提出，人們對土地的認識不同于以前，它既是經濟問題、社會問題也是環境問題。為了使土地利用能夠符合可持續發展的要求，就要做好土地規劃工作，分析規劃編制中存在的問題，不斷改進規劃方法、規劃內容，使規劃與現實相吻合。當前土地利用規劃編制面臨許多問題,直接影響到規劃編制及后期規劃的實施與管理,本文針對土地利用規劃中存在的主要問題進行初步的研究，并提出相應解決的對策,搞好規劃編制與實施的銜接，充分發揮規劃在土地利用及管理方面的職能,確保資源的合理利用和經濟的持續發展。

土地利用規劃；編制中存在問題；對策研究

1 目前我國土地利用規劃開展的基本情況

1986年，中央政府成立國家土地管理局，頒布《土地管理法》，明確規定了土地利用總體規劃的法律地位，從1987年開始，先后組織開展了國家、省級、市、縣、鄉五級土地利用總體規劃的編制實施工作，我們習慣將這輪規劃稱為第一輪規劃。

1998年，國土資源部組建又進一步加強了城鄉土地的統一規劃、保護、利用和管理。自1997年開始，在國家的統一部署下，各級部門開展了國家、省級、地市、縣、鄉鎮級土地利用規劃編制，1999年4月,《國家土地利用總體規劃綱要（1997-2010）》經國務院批準實施；到2001年2月，112個市級級土地利用總體規劃上報國務院批準實施，其中地方各級土地利用總體規劃業陸續開始。這可以看作是第二輪規劃。

2005年我國著手開展第三輪土地利用總體規劃修編工作，這輪規劃將成為2020年以前我國城鄉建設、土地管理的綱領性文件。

以土地利用總體規劃為基礎和依據，各級國土資源部門還開展了土地開發整理專項規劃和詳細規劃設計的編制工作。經過十多年,尤其是1997年以來積極而富有成效的探索，我國土地利用規劃促進了耕地保護和土地的集約、合理利用，促進了經濟社會的可持續發展，其在經濟社會發展的積極作用日益顯現。

2 我國土地利用規劃編制的作用與意義

編制和實施土地利用規劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經濟順利發展的重要措施。因此，土地利用規劃對實現我國社會主義現代化建設具有重要意義和作用。

2.1 編制和實施土地利用規劃是合理利用土地的基礎

土地利用規劃是與土地的自然條件、社會經濟條件和國民經濟、社會發展相適應的土地利用長遠規劃，因此它是合理利用土地的基礎和依據。長期以來，由于種種原因我國土地利用處在無規劃的盲目利用狀態，以致造成水土流失加劇，土地沙化和鹽堿化面積擴大，耕地質量下降，非農業建設用地亂占濫用，土地利用結構和布局不盡合理，土地資源未能充分利用等種種問題。為了解決這些問題，防止土地利用的短期行為繼續發生，使土地資源得到優化配置和充分利用，迫切需要編制土地利用總體規劃，對土地利用的方向、結構、布局作出符合全局利益和長遠利益的宏觀規劃，借以指導各個局部的土地開發、利用、整治、改良和保護，為改善土地利用環境、提高土地利用率和土地利用的綜合效益創造良好的條件。

2.2 土地利用規劃為國民經濟持續、穩定、協調發展創造有利條件

土地是一切生產、建設和人民生活不可缺少的物質條件。我國人口眾多，人均土地和人均耕地面積僅及世界人均面積的1/3左右，而且農業后備土地資源不足。在人口持續增長、經濟迅速發展、人民生活水平日益提高、城鄉建設用地勢必進一步擴大的形勢下，對數量有限的土地資源如不做出統籌兼顧的長遠安排，不加控制，任其自由占用和隨意擴展，必將制約國民經濟的健康發展和人民生活水平的不斷提高。過去我國土地利用無宏觀長遠規劃，導致土地利用宏觀失控的后果，已經為我們提供了深刻的教訓。

2.3 土地利用規劃是國家實行用途管制的基礎

國家按照土地利用規劃規定每一塊土地的用途，實行土地用途管制。《土地管理法》在總則中明確規定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地”。可見，國家實行土地用途管制制度，必須以土地利用規劃作為基礎和依據。

2.4 土地利用規劃可以有效協調人地關系和各部門用地矛盾

我國后備土地資源不足，人地矛盾尖銳，要保證吃飯和建設的需求，協調各部門用地矛盾，保證國家“一要吃飯、二要建設、三要保護環境”的土地利用基本方針的貫徹落實，必須編制好各級土地利用總體規劃，合理分配和高效利用有限的土地資源，改善生態環境，為各行業發展創造良好的土地條件，實現國民經濟穩定、協調、持續發展。

3 我國土地利用規劃編制中存在的問題

3.1 規劃編制中缺乏對不確定性的重視

土地利用規劃中不確定性內含于規劃編制、審批、實施和管理之中，在不考慮未來不確定性因素情況下，在不同的規劃階段中出現規劃與實際之間偏差，即出現規劃方案不適應區域社會經濟發展的具體實踐，不能發揮控制或引導土地利用的作用，未能達到預期效果，在實施中被重大調整和修改等，直接影響規劃的實際效果。傳統規劃理念認為，規劃是確定的。規劃中采用的基本數據來自預測，并設定各項預測參數在規劃期限內是不變的。也就是說，從過去預測將來的外推過程中，不僅存在過去資料的真實性的不確定性，也存在過去和將來相似程度的不確定性。在此種條件下編制的是確定性規劃。這樣的規劃與未來社會經濟發展之間存在很大偏差，確定的規劃也會失敗，規劃不再是引導未來土地利用和社會經濟發展，而滯后于后者，甚至對于后者發生阻礙的作用。究其原因就在于人們對未來的無知或知識有限所造成的，是規劃中不確定因素作用的結果。

3.2 土地利用規劃編制的質量問題

目前土地利用規劃編制中規劃文本與規劃圖件都存在一定的問題。首先規劃文本有抄襲現象，顯然這樣的規劃文本現實意義不強，并不能對土地利用起到指導性的作用，喪失了規劃的意義；其次，規劃圖件有些底圖內容與現實不相符，這樣的圖件只是“紙上畫畫，墻上掛掛”，沒有實用價值。在土地利用總體規劃中，指標只有數量標準，沒有質量標準，例如耕地保有量，強調保持耕地占補平衡，而對于新開發耕地的質量卻沒有一個統一標準，無法保證新開墾耕地的質量。

3.3 土地利用規劃隨意性大

在經濟高速發展的今天，GDP成為衡量一個地區發展好壞的指標。很多地方政府官員為了發展經濟，為了提高自己的政績而全然不顧土地利用規劃的嚴肅性及權威性，隨意利用土地。在我國不少地方土地利用總體規劃只是一種形式，當地方經濟發展需要用地時，若該塊土地不是指標用地，只要通過規劃修編或者規劃調整就可以實現。當有相當可觀收益的項目需要占用土地是，一些地方干部為了自己的政績，為了吸引擁有這些項目的外資企業或者內資企業到本地安家落戶，給予對方的優惠政策往往超越了土地土地利用總體規劃的要求，造成土地資源的低效配置和極大浪費。

3.4 土地利用規劃中存在協調不合理的問題

首先當前規劃編制中沒有將保護耕地，節約用地與居民點用地和道路用地的布局很好的結合起來，結果導致規劃滯后，為了城市化進程，為了經濟發展與規劃相背離。其次是土地利用規劃與城市規劃之間存在較大矛盾，城市發展就需要占用土地，而土地利用規劃編制的根本目的就是為了維護和促進經濟社會的可持續發展。由于二者主管部門不一樣，用地分類標準存在差異，使用的基礎數據不一樣、工作方法上不一致及規劃期限等方面不一致，造成了兩大規劃之間的脫節甚至矛盾沖突。

4 土地利用規劃編制中存在問題的解決措施

4.1 提高對規劃中不確定性的認識

未來的不確定性是土地利用規劃中普遍存在的問題，有關未來的唯一確定因素就是未來的不確定性，從一定意義上講，土地利用規劃的主要任務就是發覺、識別、評估和處理不確定性。一般來講，土地利用規劃中不確定性大致可分為數量不確定性和模型不確定性，具體又分為，目標不確定性、方法不確定性、實施不確定性和本底不確定性以及由上述不確定性組合生成的不確定性。由于土地利用規劃中涉及眾多變量，其中存在一定數量的不確定性變量，且變量之間存在著錯綜復雜的關系，應用經驗方法是無法解決問題的，為此，必須建立模型并依靠計算機來求解。

不確定性因素的不穩定性特征，要求規劃過程中必須具有充分彈性，從而為影響規劃的敏感區提供充足的彈性空間。科學地應對不確定性變量，實現土地利用規劃多目標函數，要求規劃方法具有一定的彈性，使之成為剛性+彈性(確定性+不確定性)的規劃。

4.2 加強規劃的監測和評估

規劃的監測和評估是土地利用規劃的重要環節，通過實施、修改土地利用規劃、監測與評估土地利用規劃執行情況等方式，對土地利用規劃進行實施管理是增強土地利用規劃有效性、改進土地利用規劃的重要手段，首先要建立土地利用規劃實施情況，進行定期監督與評估的制度。其次，規范土地利用規劃的修改制度，對修改的標準、程序和辦法等進行規范化的管理。第三，充分利用遙感、地理信息系統等現代技術建立土地利用規劃實施管理信息系統，對土地利用規劃的實施情況進行動態管理。

4.3 保證土地規劃與城市規劃的協調性

保證規劃執行的協調性。土地利用總體規劃一經批準，城市總體規劃在建設用地規模上應嚴格服從土地利用總體規劃化。原已批準的城市建設用地規模超過了土地利用總體規劃劃定的建設用地范圍的，應當及時修改，按土地利用總體規劃劃定的建設用地范圍修改城市規劃，保護好農用地特別是耕地，實現各類土地資源的綜合協調和永續利用。成立國家、省、市、縣兩個規劃編制與協調委員會，負責對重大問題的協調，比如規劃思想、城市發展邊界等；二者使用統一的基礎數據和用地分類標準，同步編制。

結語

本文主要介紹了我國目前土地利用規劃編制開展的基本情況，據此提出我國土地利用規劃編制存在的問題，又針對這些問題提出了一些切實可行的對策，這些對策可以改進土地利用規劃編制中的不足之處，讓土地利用規劃更好的指導土地資源的合理利用，更好地為國民經濟社會發展服務。

[1]王萬茂.科學出版社.《土地利用規劃學》.

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[4]陳書廣.我國土地規劃在編制和實施過程中存在的問施[J].農村經濟與科技，2009年，20卷(1).

胡濤，性別男，民族漢，學歷大學本科，工作單位：無棣縣土地征收儲備交易管理中心