生產建設項目水土保持方案技術審查工作探討

袁普金，程 復，高旭彪

(水利部 水土保持監測中心，北京 100055)

生產建設項目水土保持方案技術審查工作探討

袁普金，程 復，高旭彪

(水利部 水土保持監測中心，北京 100055)

生產建設項目；水土保持方案；技術審查

水土保持方案技術審查是水行政主管部門批復水土保持方案的重要技術支撐。根據多年從事水土保持方案技術審查的工作實踐，歸納總結了水土保持方案技術審查的任務、內容、標準和方法，并結合實際，提出了做好水土保持方案技術審查工作的幾點意見，對水土保持方案的指導性和控制性、編制階段和深度、典型設計等目前方案編報及審批中存在的主要問題進行了分析。

生產建設項目水土保持方案是水土保持法規定的水行政主管部門管理生產建設項目水土保持工作的重要抓手，是落實生產建設項目水土保持“三同時”制度的基礎。水土保持方案要明確生產建設項目水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資，經行政部門批準后作為生產建設項目管理單位(簡稱建設單位)開展水土保持工作的重要依據。可見，生產建設項目水土保持方案既是水行政部門履行水土保持管理職責的行政許可文本，又是建設單位開展水土保持工作的技術文本。水利部第5號令《開發建設項目水土保持方案編報審批管理辦法》(第24號令修改)規定，生產建設項目水土保持方案報告書批準前須經過技術審查。

1 技術審查工作的任務和內容

技術審查主要是審查建設單位申報的水土保持方案報告書是否滿足水土保持法律法規、行業政策和技術標準的規定，水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等能否滿足生產建設項目水土保持后續工作的需要，并提出技術審查意見，作為是否批準水土保持方案的技術依據。技術審查要對水土保持方案報告書的全部內容進行審核和評價，重點審查以下內容：

1.1 水土流失防治范圍和目標

明確生產建設項目水土流失防治的范圍和目標是水土保持方案的基本內容，是確定水土流失防治措施和投資的基礎。

水土流失防治責任范圍包括生產建設項目建設區(含項目永久占地、臨時占地和管轄范圍)及直接影響區(項目建設可能對周邊造成的直接影響范圍)。技術審查中要重點審核水土流失防治責任范圍界定是否明確，面積計算是否準確。一般情況下，根據主體工程設計資料能比較容易確定項目永久占地，但臨時占地范圍和面積不易確定，是技術審查的重點。具體工作中還應注意以下特殊情況：①跨縣級行政區域的項目，應按縣級行政區明確防治責任范圍和面積；②占用海域的項目，填海造地形成陸地的范圍應計入防治責任范圍(項目建設區)，使用海域但不形成陸地的范圍不計入防治責任范圍；③風沙區的項目，為了維護工程安全進行的防風治沙措施用地，在主體工程設計中不列入項目永久占地和臨時占地，水土保持方案中作為特殊用地計入防治責任范圍。在實踐中，直接影響區面積計算隨意性大，界限不明確，不易管理，通過加強攔擋、苫蓋等措施可以控制在較小的范圍內，建議在《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)修訂時取消。

水土流失防治目標的審查重點是審核方案確定的防治標準、防治目標和六項指標值是否符合《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)的規定。審查中應重點注意以下問題：①線性建設項目有不同標準時，應分段確定防治標準和六項指標值，并按擾動地表面積加權平均計算綜合防治目標值；②在缺乏植被生長條件地區的項目和有特殊要求的項目，林草植被恢復率、林草覆蓋率可根據實際情況適當降低。

1.2 主體工程選址(線)和建設方案水土保持評價

建設項目前期工作的一項重要任務就是確定工程選址(線)和建設方案，而工程選址(線)和建設方案的確定與水土保持關系重大。在水土流失重點預防區和重點治理區及生態脆弱區進行工程建設，容易造成較嚴重的水土流失，影響公眾利益和生態安全。建設方案的重要內容之一是確定工程場地的平面和豎向布置，對工程占地和土石方挖填量起決定作用，直接影響工程擾動地表面積、外借土石方數量和棄土棄渣量。因此，從水土保持角度對主體工程選址(線)和建設方案進行評價是落實水土流失預防措施的重要手段，是水土保持方案技術審查的重點內容。

主體工程選址(線)水土保持評價主要是對照水土保持法、《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)和相關規范性文件，評價工程選址(線)是否存在水土保持制約性因素，并提出解決辦法。技術審查重點：①主體工程選址(線)是否避讓了水土流失重點預防區和重點治理區，對涉及和影響到防洪安全、水資源安全等的項目必須嚴格避讓，對無法避讓的重要基礎設施建設、重要民生工程、國防工程等項目，應提出提高防治標準、嚴格控制擾動地表和植被損壞范圍、減少工程占地、加強工程管理、優化施工工藝的要求；②選址(線)是否處于水土流失嚴重、生態脆弱的地區，根據法律的限制性規定，當無法避讓時應參照上一條提出水土保持要求；③選址(線)是否避開了泥石流易發區、崩塌滑坡危險區及易引起嚴重水土流失和生態惡化的地區；④選址(線)是否避開了全國水土保持監測網絡中的水土保持監測站點、重點試驗區，是否占用了國家確定的水土保持長期定位觀測站；⑤選址(線)是否處于重要江河、湖泊及跨省(區、市)的其他江河、湖泊的水功能一級區的保護區和保留區(可能嚴重影響水質的，應避讓)，以及水功能二級區的飲用水源區(對水質有影響的，應避讓)。

建設方案水土保持評價主要是對照《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)和相關行業技術標準，評價工程建設方案是否滿足水土保持要求。技術審查應重點審查以下內容：①公路、鐵路工程填高大于20 m、挖深大于30 m的，應有橋隧比選方案；②山丘區輸電工程塔基應優先考慮不等高基礎，經過林區的應采用加高桿塔跨越方式；③對無法避讓水土流失重點預防區和重點治理區的項目，應優化建設方案，減少工程占地和土石方量，公路、鐵路項目填高大于8 m時應優先考慮橋梁方案，管道工程穿越應優先考慮隧道、定向鉆、頂管等方式，山丘區工業場地應優先考慮階梯式布置。

棄土(石、渣、灰、矸石、尾礦)場(簡稱棄土場)和取土(石、沙)場(簡稱取土場)的設置也屬于建設方案內容，一般項目(尤其是線性項目)在初步設計或施工圖設計階段才落實。水土保持法規定，水土保持方案中要指定棄土場的位置，也就是要在項目前期階段落實，所以在技術審查中也要將棄土場的設置作為審查重點，主要是審查棄土場的選址是否存在以下情況：①是否影響公共設施、工業企業、居民點等安全；②是否設置在河道、湖泊、水庫管理范圍內；③是否影響行洪安全；④布設在流量較大溝道，是否進行了防洪論證。取土場設置需要與棄土場設置統籌考慮，也是水土保持管理的重點，其設置同樣應是技術審查的重點。

1.3 水土保持措施布設和典型設計

從圖3可見，含鈦高爐渣的雜質CaO、MgO、Fe、Al2O3脫除率隨著鹽酸濃度的提高不斷升高，但鹽酸濃度超過18%提高不明顯；TiO2損失率隨著鹽酸濃度的提高也逐漸增大，在鹽酸濃度為19%時，TiO2損失率達到了5%以上。鹽酸濃度低，雜質溶解不完全，酸度高后期廢酸處理成本高，因此合適的鹽酸酸度為18%。

為實現水土流失防治目標，在水土流失防治責任范圍內，分區布設防治水土流失措施，即水土保持措施，是水土保持方案的核心內容。技術審查應重點審查水土保持措施體系是否完整可行，措施選擇是否合理，布設位置是否明確。《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》中提出了水土保持措施布設要求，包括表土保護措施、攔渣措施、邊坡防護措施、截(排)水措施、降水蓄滲措施、土地整治措施、植物措施、防風固沙措施、臨時防護措施等九大類措施的形式、適用條件、布設位置等。如對攔渣措施提出了：①棄渣場下游或周邊應布設攔渣措施；②棄渣場布置在溝道的，應布設攔渣壩或擋渣墻；③棄渣場布置在斜坡面的，應布設擋渣墻；④棄渣場布置在河(溝)道岸邊的，應按防洪治導線布設攔渣堤；⑤應初步確定擋渣墻、攔渣壩、攔渣堤等的位置、結構和斷面形式、長度。

典型設計是選擇典型部位、地段或區域，對布設的水土保持措施進行典型斷面或平面布置的概化設計(或叫大概設計)，其目的是指導水土保持措施的后續設計(初步設計和施工圖設計)和估算水土保持措施工程量。可見，典型設計是水土保持方案階段局部深化水土保持措施布設，從而計算單位工程量、估算總工程量的重要手段。《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》中提出了典型設計的典型選取、設計要求等內容，是典型設計審查的主要技術依據。

1.4 水土保持投資估算

水土保持投資估算的任務是根據主體工程和水土保持概(估)算有關規定，在水土保持措施工程量估算的基礎上，估算生產建設項目水土保持總投資和各分項投資，是生產建設項目落實水土流失防治資金的基礎，其重要性不容置疑。投資審查重點要把握以下內容：①投資編制原則是否正確，方法是否可行；②費用構成、單價確定是否符合規定要求；③總投資和各項費用是否滿足水土流失防治工作需要。目前存在的主要問題是水土保持概(估)算和費用規定修訂嚴重滯后，不能滿足經濟社會快速發展的需要，在實際工作中要按照相關行業規定和實際工作需要進行調整。

2 技術審查的標準和方法

2.1 技術審查標準

明確標準是技術審查的關鍵，也是行政許可的基本要求。水土保持方案技術審查遵循的標準應該與水土保持方案編制遵循的標準相一致。《開發建設項目水土保持技術規范》規定了水土保持方案編制的內容和技術要求，《開發建設項目水土流失防治標準》規定了水土流失防治要遵循的標準和要達到的目標，是水土保持方案編制與技術審查的主要技術依據。生產建設項目涉及眾多行業，各行業都有與水土保持相關的技術要求，也是水土保持方案編制與技術審查的技術依據。水土保持法及其他相關法律法規、水利部相關規章和政策，對生產建設項目水土保持工作和水土保持方案提出了要求，是水土保持方案編制與技術審查的法規和政策依據。水利部水土保持監測中心根據上述法律法規、技術標準和規章、政策，研究提出了《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》，明確了水土保持方案各章節的要求，提出了10種不得通過技術評審(一票否決)的情況，可以作為水土保持方案技術審查的具體技術標準。

2.2 技術審查方法

水土保持方案技術審查的方法決定技術審查的質量和效率。水利部水土保持監測中心負責中央立項非水利水電項目水土保持方案技術審查，多年來積累了豐富的經驗，在技術審查中主要采取以下審查方法：

2.2.1 專家評審

2.2.2 會議審查

會議審查是水土保持方案技術審查的基本形式，我們對每個項目水土保持方案都要組織技術審查會議進行審查。審查會議由監測中心副處級以上干部主持，各級水行政主管部門代表和評審專家參加，建設單位、主體工程設計和水土保持方案編制單位分別匯報，通過討論，提出會議評審意見，并明確給出“同意通過評審”或“不同意通過評審”的結論。為了配合中國水土保持學會對水土保持方案編制單位進行考核，每次會議還要通過專家、代表的打分，對水土保持方案報告書的質量進行評定，分為A、B+、B-、C+、C-、D六檔。

2.2.3 現場查看

除保密等特殊項目外，審查會議召開前組織參會代表和專家查看工程現場是保證審查會議質量的重要環節。通過現場查看，參會人員對工程布置和項目區地貌、土壤、植被等自然情況有一個直觀和大致的了解，為會議審查打下良好的基礎。對于跨區域長距離的線性項目，一般分幾個組，由監測中心人員帶隊，專家和部分代表參加，提前幾天查看現場，然后集中開會。

2.2.4 分級把關

監測中心制定了水土保持方案內部審查流程，由咨詢評估處作為責任單位，實行項目負責制，分項目負責人、組長、處長和主任四級把關。實行“一稿制”前，對需要修改完善的報告書，處內先提出意見，經主任審核后，由監測中心發文通知建設單位和編制單位，限期補正。實行“一稿制”后，對不滿足批復條件的報告書，報水土保持司直接退回。責任明確、流程清晰、分級把關保證了水土保持方案技術審查的質量和效率，為水利部審批水土保持方案提供了強有力的技術支撐。

3 做好技術審查工作的幾點意見

3.1 正確把握方案編制階段和深度

一般情況下，建設項目設計階段有可行性研究、初步設計和施工圖設計三個階段，與之對應的有建設項目水土保持方案、水土保持初步設計和水土保持施工圖設計。水利部第5號令規定，水土保持方案應在開發建設項目可行性研究階段(或項目核準階段)報批。可見，水土保持方案應在建設項目可行性研究階段編制并報批，深度應該是可行性研究深度。

但對于一些未批先建的項目，補報水土保持方案時，對方案的編制階段和深度的理解存在一些模糊認識。《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》提出，方案編制階段應同主體工程設計階段相一致，補報方案應根據主體工程設計階段的資料和工程實際編制。就是說補報水土保持方案時，如果建設項目設計階段已經到了初步設計或施工圖設計階段，則水土保持方案應在建設項目初步設計或施工圖設計資料、結合工程實際調查基礎上編制，以達到水土保持方案與工程實際相符的要求。那么在初步設計或施工圖設計階段編制水土保持方案的編制深度是什么呢？仍然是可行性研究深度!理由有如下幾點：①《開發建設項目水土保持技術規范》(GB50433—2008)水土保持方案一章中規定，對水土流失防治措施進行布局，而不做具體設計，其深度自然達不到初步設計或施工圖設計深度；在各階段設計任務一章中規定建設項目在編制水土保持方案以后，還要進行水土保持初步設計和施工圖設計。②從行政許可性質來看,作為一項行政許可事項，水土保持方案主要是從總體上、宏觀上回答建設項目從水土保持角度是否可行，水土流失防治范圍、目標、措施和投資等能否滿足水土保持后續工作的需要，不是許可具體設計。因此，水土保持方案中不做具體設計，就更談不上達到初步設計或施工圖設計的深度。③從水土保持方案編報審批實踐看，不管是可行性研究階段，還是初步設計或施工圖設計階段編制的水土保持方案(包括補報水土保持方案和變更水土保持方案)，對水土保持措施只做總體布設和典型設計，從而推算水土保持措施工程量，估算水土保持投資，達不到初步設計或施工圖設計深度，只能是可行性研究深度。

其實，水土保持方案的主要內容就是從總體、宏觀的角度提出的水土流失防治措施，從字面意義理解，其深度就是“方案”深度，只是借用了工程設計普遍采用的、大眾已習慣的“可行性研究深度”。從這個意義上講，就可以不提水土保持方案的深度了。

3.2 正確把握方案對后續設計的指導性和控制性

批復的水土保持方案是水土保持后續設計的主要依據，具有指導性和控制性作用，把握好方案對后續設計的指導性和控制性是技術審查的重點和難點。方案對后續設計的指導性和控制性主要體現在兩方面:一是從水土保持角度對主體工程設計、施工和建設管理提出要求。這部分內容在方案報告書的第五章主體工程水土保持評價和第十一章方案實施保障措施中體現。重點是要把握對工程布置、工程占地、土石方平衡、棄渣場和取土場設置、施工方法與工藝、主體設計中具有水土保持功能的工程等做出的分析評價，提出水土保持要求，以在后續設計中落實。二是水土保持措施布設和典型設計。水土保持后續設計主要是對水土保持方案提出的水土保持措施的具體和深化設計，在水土保持方案中，措施布設和典型設計是指導和控制后續設計的關鍵。在技術審查中重點要把握分區分部位水土保持措施布設是否合理、各項措施在空間和時間上是否能形成有機防護體系，主要措施的形式、結構要求是否明確。典型設計是在水土保持方案階段表達重要水土保持措施設計的一個形式，后續設計中要對典型設計提出的措施形式、結構、位置等進行具體設計和落實，確保不降低其水土保持功能，是對水土保持方案“指導和控制”作用的具體體現。如邊坡坡頂截水溝，在典型設計中要確定截水溝的斷面形式、尺寸和結構形式。斷面形式主要根據節約工程量和便于施工的要求選定；尺寸是反映過流能力的指標，是截水溝主要的控制指標；結構形式則是反映截水溝防護功能的另一項重要指標，如漿砌石排水溝的排水能力和抗沖刷能力要明顯高于土質排水溝。

3.3 注重現場查看，提高方案的可操作性

方案的可操作性主要是指布設的水土保持措施是否符合當地實際，是否能在后續設計和施工中落實并發揮應有的效果。方案的可操作性是反映水土保持方案質量高低的重要方面，也是技術審查的重點內容。而要把好這一關，除了要求審查人員具備設計防治水土流失措施的技術和經驗外，更重要的是要了解項目所在區域的地形、地貌、土壤、植被和主體工程的布置及水土流失特點。因此，做好審查會議前的工程現場查看是把握方案的可操作性、提高審查質量的關鍵。

方案的可操作性主要體現在以下幾點：一是水土保持措施的類型和形式選取要合理，既要符合當地自然條件和項目水土流失特點，又要滿足就地取材、節省投資的要求；二是水土保持措施布設的位置要合理，既要考慮自身水土保持功能，又要考慮上下游的配合，形成水土流失防護體系；三是對棄土棄渣的處置要得當，要考慮綜合利用，確需廢棄時要選擇好棄土(渣)場，棄土(渣)場選址既要考慮對下游安全不造成影響，又要考慮地形、地類、運距及運輸條件，還要與土地使用者協商。如截(排)水措施的布設，既要綜合考慮地形條件、匯水面積、水文情況、當地材料和保護對象，綜合計算確定截(排)水措施的位置、斷面形式、砌筑材料等，還要考慮對下游的影響，布設消能、防沖等順接措施。又如表土剝離措施的布設，要根據地形條件、施工方法、表土層厚度，綜合考慮目前技術經濟條件，確定剝離位置、厚度和數量，一般情況下耕地耕作層、林地和園地腐殖層、草地草甸、東北黑土層都應進行剝離，臨時占地范圍內擾動深度小于20 cm的表土可不剝離，宜采取鋪墊等保護措施。

現場查看要合理安排查看時間、路線和對象，做到有計劃、有目的、有重點。目前方案審查中，一般對點式工程查看效果較好，但對一些線性項目，存在時間短、效率低、重點不突出等問題，特別是對一些取土場、棄渣場，往往由于交通不便等原因到不了現場。今后需創新現場查看方式，如采用無人機和遠程視頻技術等，提高現場查看的質量和效率。

3.4 做好專家培訓

評審專家是方案審查的主要技術支撐力量，專家的水平很大程度上決定著方案技術審查的質量。由于水土保持方案涉及的行業多、地域廣，建設項目水土保持的理論和實踐也處在快速的發展變化中，所以要求評審專家要不斷地更新知識，提高方案審查的能力。多年來，我們堅持每年舉辦2～4期專家培訓班，取得了較好的效果。培訓班采取老師講課和專家研討的形式，既針對新的知識、新的要求進行講解，也針對方案評審中存在的問題進行研究和討論。今后我們將繼續做好專家培訓工作，保持方案技術審查工作的持續健康發展。

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)02-0004-05

袁普金(1975—)，男，江西余江縣人，高級工程師，碩士，主要從事開發建設項目水土保持方案技術審查與管理工作。

2016-05-30