特朗普的海上沖擊波

胡波

沒了奧巴馬的那種審慎，特朗普統率下的美軍在南海很可能會搞出更大的動作，比如在南海中國控制的島礁領海內進行“有害通過”。

對于唐納德·特朗普就任美國總統后的對外政策，在各種千差萬別的分析中，政策觀察家們的唯一共識是，特朗普政策的最大特點將是其“不確定性”。

以其政治“素人”的出身，特朗普要完成從一個商人到一個全球頭號大國的總統的角色轉變需要一些時日。僅僅憑借他在社交媒體推特（twitter）上的只言片語，外界很難確定其是否已形成系統的對外政策。不過，分析特朗普最近的言論，倒也不難發現他的政策端倪。

關于海洋戰略與政策，大選結束后不久，特朗普就宣布要將海軍艦艇的規模增加到350艘。這是一個令美國國防部和海軍相當振奮的消息，要知道，按照近幾年美國海軍的計劃，未來30年，美軍艦隊的理想狀態是，總體規模維持在300艘軍艦左右。

特朗普打造這樣的“超級海軍”究竟意欲為何，他是否要在海上下一盤大棋？2016年12月4日，特朗普在推特上質問，“中國在南海搞軍事建設問過我們嗎？”

12月16日，中美在南海發生了無人潛航器風波，特朗普先是稱，“中國偷了美國的東西”，后面又在推特上寫道，“應該跟中國說我們不要被他們拿走的無人潛航器了，讓他們留著吧。”

特朗普如此密集地在海洋問題上拿中國說事，特別是在針對東海、南海頻繁發聲，不由得令人擔憂，他究竟會在涉華海洋議題上采取什么樣的政策？

博弈亞太仍是重點

作為一個全球性的海洋強國，美國的海洋戰略與政策是較為穩健的，是美國歷屆總統、國防部、國務院等官僚體系和國會等立法機構幾十年共同作用的結果，有一些基本的共識和假設，即便是總統也難以輕易改變。

一是海上力量被美國視為其全球主導地位的戰略支柱。美國戰略界人士篤信，歐亞大陸是世界政治的中心，美國要影響歐亞大陸事務、維系世界大國地位，就必須跨過兩洋向歐亞大陸投送力量或資源，而這必然需要強大的海軍。因此，維系一支超強的海軍幾乎是華盛頓圈子內的共識，只是受制于財政狀況，有時候不得不妥協。

冷戰末期，美國海軍曾擁有近600艘艦艇，隨后由于蘇聯威脅的消失，加上一系列陸上戰爭對海軍預算的傾軋和裝備成本日益攀升等因素，美國海軍艦隊的整體規模不斷縮小，2015年到達了歷史的一個低點，在役艦艇僅272艘。而在特朗普表態不久，美國海軍就發布了2016年度的兵力結構評估，指出美國需要一支擁有355艘軍艦的海軍艦隊，包括12艘航空母艦、104艘大型水面艦艇、52艘小型水面艦艇、38艘兩棲船以及66艘潛艇。顯然，特朗普的350艘絕不是頭腦發熱，這很大程度上迎合了美國戰略界對海上主導地位和海軍的偏愛。

二是戰略轉型仍是美國海上力量建設的首要任務。大國傳統軍事挑戰與海上非傳統安全威脅的同步增強是美國近些年來海上力量轉型的兩大背景。冷戰后，由于大洋對手的暫時稀缺，美國海上戰略加速“由海向陸”——從大洋向近海轉變，為此還啟動建造了一系列近海作戰平臺，如瀕海戰斗艦、朱姆沃爾特DDG1000驅逐艦等。

2002年前后，美國海軍相繼出臺了《美國海軍轉型路線圖》等綱領性文件，力圖通過轉型，建立一支靈活高效的部隊，為聯合部隊發起有效進攻和防御行動提供更安全和自主的海上平臺。2008年開始，美國海軍圍繞中俄等國所謂的“反介入威脅”進行了新一輪的戰略調整，重點凸顯在敏感海域的自由進出或介入能力。

2015年美國海軍發布的《21世紀海上力量合作戰略》中提出了“全域介入”的概念，并將其作為美國海上力量的首要職能。為此，美國國防部、參聯會積極醞釀出臺“空海一體戰”“全球公域進入與機動聯合”等作戰概念，并發起第三次抵消戰略，試圖進一步拉開與中俄等對手的技術差距，維系海上主導地位。

在重視近海作戰環境之外，針對愈演愈烈的跨國犯罪、海盜、恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散、海洋環境等全球性海上問題，美國海軍也有較為充分的反應，高度重視應對非軍事安全挑戰的海上安保能力。面對海上威脅及海軍任務的多元化，美國還積極倡導海上安全合作，相繼提出了“防擴散安全倡議”“千艦海軍計劃”和“全球海上伙伴關系倡議”等國際合作方案，并在2005年的《國家海上安全戰略》和2007年、2015年的《21世紀海上力量合作戰略》等文件中強調國際合作的必要性。

三是將中國界定為美國最大海上對手或威脅。亞太地區日漸成為美國的全球海上戰略重心，中國的海上崛起正被美國看成其最大的海上外部環境變量。美國尚不認為中國的海上崛起會危及其全球的海上主導地位，但認為中國在亞太的“挑戰”已經迫在眉睫。

如前所述，美國海軍越來越頻繁地渲染中國所謂的“反介入”或“區域拒止”威脅，并針鋒相對地提出了打造“全域進入”能力和強化前沿存在的對策。截至目前，美國海空軍基本上完成了在亞太地區部署60%主要海空兵力的戰略調整，戰略核潛艇和大型水面艦艇的比例甚至已超過60%。

2015年的《亞太海上安全戰略》報告透露，未來幾年，美軍將繼續加大在亞太地區的兵力部署，包括向亞太派出“里根”號航母，增派1艘“美國”級兩棲攻擊艦、3艘DDG-1000型驅逐艦、2艘“弗吉尼亞”級潛艇，還將派遣多架F-22及F-35戰斗機、B-2及B-52戰略轟炸機、“魚鷹”運輸機等空中作戰力量，完成向日本加派帶有“宙斯盾”系統的驅逐艦和在新加坡部署4艘瀕海戰斗艦的任務。

長期以來，針對中國海空能力的快速提升，美軍主要采取強化前沿存在、研發新型作戰平臺和武器、驗證完善新的作戰概念等方式進行應對。2016年11月7日，特朗普外交政策顧問亞歷山大·格雷和彼得·納瓦洛在《外交政策》網站上發表題為《特朗普以實力求和平的亞太戰略》的文章，闡述了特朗普強化力量后盾的思路。以此為基礎估計，特朗普政府對中國“頭號海上戰略競爭對手”的定位和對華軍事施壓的基本政策今后只會加強，方向不會有大的變化。

更好地“花錢”與更好地“出牌”

目前來看，特朗普已經在有意識地向上述美國海洋戰略的三大傳統靠攏，指望他會因國內事務或戰略收縮而可能在海洋戰略方面“離經叛道”幾乎是異想天開。但是，特朗普處事的邏輯和方式方法較其前任們卻會有很大的不同：

首先，最大的不同在于，他喜歡不按套路出牌。在國防預算問題上，特朗普已展現出他的與眾不同。近些年，美國國防預算持續緊張，海軍、空軍、陸軍、海軍陸戰隊都在喊缺錢。

從紐約自由女神像側畔駛過的美國兩棲攻擊艦。

為什么缺錢？這可以從兩個方面來看：一方面是開源問題，自2011年以來，國防總預算確實有所減少，至少沒有太多增長，錢少了自然手頭就緊。另一方面是節流問題，國防部、各軍種乃至軍工企業浪費驚人，國防部機構越來越臃腫、雇員上百萬人，武器越造越貴，福特級航母、F-35戰機等裝備的造價一增再增。明眼人都清楚，國防系統的貓膩實在是太多。而事實上，節約或壓縮的空間很大。

據《華盛頓郵報》2016年12月5日披露，五角大樓最近就曾搞了一份未來5年節省1250億美元的內部研究報告，只是擔心國防預算會因此被進一步削減，迄今仍秘而不宣。

以往的歷屆總統對國防部和軍事部門的浪費頑疾貌似辦法不多，通常是預算緊張了就削減軍隊規模，并下馬性價比不高的裝備項目。商人出身的特朗普顯得比他的前任們都要精明，在總預算不可能做大幅增加的情況下卻要全面擴軍。他雄心萬丈，誓將壓縮采購成本，還宣布將親自參加國防合同的談判，而且已有所斬獲。在特朗普的壓力之下，波音公司CEO丹尼斯·米倫伯格近日宣布，降低新“空軍一號”的成本，而洛克希德·馬丁公司CEO瑪麗蓮·休森也表示，在F-35戰機的成本問題上愿意與新政府合作。

“把錢花在刀刃上”，特朗普確實抓住了問題所在。他長期經商，在控制成本方面比政客出身的總統確有優勢。不過國防采購是一個盤根錯節、錯綜復雜的大體系，CEO們和官僚們的一兩次讓步還不足以說明問題，這種限制成本的措施究竟能有多大力度和成效，還有待觀察。

其次，特朗普并無高大上的政策套路，但在應對具體問題時卻是個強硬的“應急派”。他可能習慣于就事論事，涉華海洋議題在他眼里更多是服務于其國內國際政策的工具，而非是高明的戰略。雖然特朗普就南海、東海甚至是臺灣等問題發了些狠話，但并無跡象表明，他在這些問題上已經有了成熟的想法，有一個成形的遏制中國的計劃。筆者認為，他可能更看重這些問題的工具性作用：

一是作為取悅國內強硬輿論或勢力的手段。經過美國國防部、國會和智庫等勢力近些年的大肆炒作，在涉華海洋議題上，美國國內已經有了一些較為普遍的政策假設或判斷，即“中國海上力量強大后要將美國趕出西太平洋”“中國違反國際法”“中國在以實力威脅周邊鄰國”。這些基于片面或錯誤事實的假設嚴重惡化了美國國內在涉華海洋議題上的輿論環境，美國政策圈普遍認為，要加強反擊“中國的海上挑釁”，而“奧巴馬政府做得很不夠”。

二是作為向中國施壓、與中國討價還價的籌碼。在奧巴馬政府實施“重返亞太”“亞太再平衡”戰略的過程中，涉華海洋問題就一直是一個不可或缺的抓手，正是因為中國與周邊國家在海上的矛盾與分歧，才給美國的戰略布局提供了難得的機遇。美國或利用、或炒作這些涉華海洋議題，為自己的戰略布局服務。特朗普肯定會繼續針對中國的這個“軟肋”，可能會從更廣泛的角度去挖掘這些議題的“剩余價值”，或通過這些問題在其他領域對中國施壓，或在這些問題上挑事兒，以發泄在貿易等其他方面對中國的不滿情緒。

三是作為政治表演的道具或舞臺。沒有人會否認美國政治特別是選舉政治有著很強的表演色彩，而特朗普的表演欲似乎超出以往的美國任何總統，他在作為候任總統的過渡時期就迫不及待地各種大“秀”自己。如果他一直在戲里，美國和整個世界都將會有大麻煩。而在中美關系中，涉華海洋議題無疑是表演空間最大且最能刺激大眾荷爾蒙的熱門題材。

個性與“磨合失靈”的雙重挑戰

美國戰略界已將東海、南海等問題視為與中國進行戰略競爭的關鍵領域和重要籌碼，在中國海上力量和維權力度大幅增強的背景下，美國對中國的牽制和防范只會進一步加劇。中國維護島礁主權和海洋權益，以及追求相應海上地位的行動，與美國維系亞太主導地位的圖謀之間，存在結構性和戰略性的矛盾，短期內難以得到根本性緩解。在這樣的背景之下，美國不同政府間的政策區別僅在于方式方法。

奧巴馬執政期間，美國總體上陣勢很大，戰略推進方面較為大膽，但具體操作方面卻比較謹慎，軍事上屬于高舉低放，輿論、國際法、外交、經濟等方面的動作較為突出。而特朗普可能沒那么多戰略設計，但在操作層面和現場的動作會更大、更劇烈，摩擦也會更頻繁。除了總統個性因素外，美國的介入方式和程度也取決于其面臨的國內國際環境。如果國內議程和其他國際議程過于繁雜，精力受到較大掣肘，美國可能會相對收縮，反之則會更加激進。

具體而言，在涉華海洋議題上，特朗普政府至少會帶來以下兩類挑戰：

其一，特朗普的特立獨行會加劇美國政策的波動。特朗普行事頗為不羈，這增大了他的幕僚、美國的政策部門，以及外界對其形成穩定政策預期的難度，易怒、好冒險等特點會助長他的過激反應，而極強的表演欲同樣會促使其在國際事務中做出一些極端的動作。特朗普在臺灣問題上的出格舉動，對中國貿易政策和南海維權行動的指責批評，都表明他不會甘于寂寞平庸，會不斷對中國挑起事端。

不難預計，在特朗普執政后，美國在涉華海洋議題上的風險意識比奧巴馬時期將明顯下降，可能對強化危機管控也將不那么感興趣。如此，中美在東亞海上的摩擦和沖突必將更為頻繁、更為激烈。不過，這些舉動未必就有很高深的謀略或戰略考慮，宣泄情緒、表明態度和應激反應的成分要更多一些。

其二，特朗普政府“磨合失靈”帶來的風險。與奧巴馬和希拉里不同，特朗普在亞太事務方面并沒有成體系的概念和想法，而且他沒有任何政府工作經驗，對美國官僚體系的復雜性缺乏應有了解，很難期望他能對政策的“度”有較好的把握。此外，華盛頓的“生面孔”能否有效駕馭軍方、情報機構等強力部門還未可知，而美國國防部、海軍、太平洋總部和情報機構等強力部門為“刷存在感”，也很可能會有一些出格的舉動。

可以想見，特朗普與官僚體系的磨合將是一個長期而艱巨的過程，這中間可能會出現各種“黑天鵝”事件，比如，特朗普把控不好政策的度，部分機構和官員有不馴服的情況，甚至有人故意給特朗普“挖坑”。無論是哪種狀況，它們都必然會導致中美海上摩擦頻率和幅度的上升。

最近半年或一年的時期內，特朗普政府在海上的粗獷大膽作風就會在臺海、南海等方向有較為集中的體現。對于他而言，無論是“交學費”，還是“受教育”，以下動作似乎都難以避免。

在外交、輿論和政治層面，美國最可能在臺海和朝核問題上對中國施壓，如進行大規模軍售，不斷采取行動提升與臺灣的軍政聯系，加大對中國朝鮮半島政策的指責。而在軍事行動和操作層面，美國的重點針對海域很可能還是南海。

在當前的地緣環境下，美國不太可能對朝動武，半島軍事行動的主要目的是威懾，暫時不會有實質性的重大動作;而在臺海，海峽兩岸的力量對比已經嚴重失衡，且中美對彼此的底線非常清楚，美國貿然采取軍事行動容易導致圖窮匕見，即便特朗普頭腦發熱，美國軍方也不會支持他在臺海冒險;東海目前中日僵持，美國發揮余地不大，可能延續讓日本打頭陣的策略，并進一步縱容日本強化軍力。只有在南海，美軍行動被關注度高、“表演”效果明顯，且相關各方政策都存在一定的模糊地帶，行動的空間和彈性都相對較大。

事實上，美國軍方和法律界人士對美國目前在南海“航行自由行動”的低調克制做法頗有微詞，認為“無害通過”沒有任何意義，“這種行動要么不做，要做就應該推得更狠一些”，沒了奧巴馬的那種審慎，特朗普統率下的美軍在該問題上很可能會搞出更大的動作，比如在南海中國控制的島礁領海內進行“有害通過”。