排污許可制與環評制度如何銜接

文馮嘉

排污許可制與環評制度如何銜接

文馮嘉

今后，固定污染源的環境管理將以排污許可證制度為核心，而實施排污許可等環境監管制度的技術依據則由經過批準的環評文件及其批復決定。

在先行先試的地方中，排污許可證管理與環境影響評價文件的審批管理仍未有效地結合起來。環評與企業建設、生產和運營中的污染物排放監督管理嚴重脫節，環評與企業后續環境管理“兩張皮”，極大地制約了環評制度預防作用的進一步延伸。

《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《方案》）明確規定：“環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻，排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據，必須做好充分銜接，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。新建項目必須在發生實際排污行為之前申領排污許可證，環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，其排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的重要依據。”

這一規定非常符合環境影響評價制度與排污許可證制度的立法定位。《方案》提出的“環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，其排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的重要依據”是對環評與排污許可制度的重新定位，是建立在環境質量改善的管理目標基礎之上的環境管理制度體系。今后，固定污染源的環境管理將以排污許可證制度為核心，而實施排污許可等環境監管制度的技術依據則是經過批準的環評文件及其批復決定。

試點地區銜接效果不理想

在《方案》發布實施前，一些地方的環保部門已經開展了較長時間的排污許可證管理實踐，如江蘇省人民政府早在2011年就制定了《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，建立了相對系統的水污染物排放許可證管理體系。但在先行先試的地方中，排污許可證管理與環境影響評價文件的審批管理仍未有效地結合起來。環評與企業建設、生產和運營中的污染物排放監督管理嚴重脫節，環評與企業后續環境管理“兩張皮”，極大地制約了環評制度預防作用的進一步延伸。

筆者查詢了江蘇省無錫市環保局網站公開的某建設項目環評報告書審批公示信息和排污許可公示信息，發現該建設項目環評報告書中關于大氣污染物排放的要求是“生產中產生的粉塵由負壓抽風系統捕集后經布袋除塵器處理達標、非甲烷總烴由集氣罩捕集經風冷降溫后采用活性炭吸附處理達標后通過27米高排氣筒排放”。但該建設項目的排污許可證中僅對該建設項目的污染物排放濃度作出了簡單的規定，即該建設項目排放的粉塵和非甲烷總烴應當符合北京市《大氣污染物排放綜合標準》（DB11/502-2007）規定的濃度限制要求。而環評報告書中關于排污口設置等方面的管理要求則完全沒有體現在排污許可證中。可見，排污許可證并未完全體現環評報告書關于該建設項目廢氣排放的所有要求，而僅是在適用的濃度控制標準方面符合環評文件及其批準決定。

在目前的排污許可證管理實踐中，環保部門已經開始注意核發的排污許可證與建設項目環評文件及其批準文件在管理要求上的一致性與銜接性，但這種銜接還不是全面的銜接。

兩處著手確保全面銜接

筆者認為，確保排污許可證制度與環境影響評價制度全面銜接，應當在排污許可證管理中注意以下兩個方面：

一是環評文件及其批件中提出的建設項目污染物排放總量控制指標應成為排污許可證中實施污染物排放總量控制的依據。

《方案》明確規定：“通過實施排污許可制，落實企事業單位污染物排放總量控制要求，逐步實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，控制的范圍逐漸統一到固定污染源。”關于污染物排放總量控制，我國以往主要采用在各級政府間通過指令性計劃逐級分解總量控制指標的方式，即對特定污染物設定五年減排目標，再在各級政府間分解落實。而根據《方案》的要求，各地政府應當進一步通過排污許可證的方式，將本級政府承擔的污染物減排指標分配給企業事業單位，嚴格控制污染物的排放總量。可見，《方案》擴大了污染物排放總量控制制度的適用領域，由上下級政府間的指標分解延伸到企業事業單位的排污行為管理。相應的，對企業事業單位的污染物排放總量進行控制的管理方式也主要依賴于排污許可證。

接下來的問題是排污許可證中規定的污染物排放總量控制指標應當如何確定。首先，對單個固定污染源的污染物排放量進行控制應當服務于該地區重點污染物排放總量控制的整體目標，因此一個行政區域的某重點污染物排放總量削減指標應是確定某固定污染源污染物排放量的基本依據。其次，排污許可證中規定的污染物排放總量控制指標應當結合企業事業單位的具體情況而定，包括企業事業單位所采用的生產工藝、生產規模和排污源周邊的環境狀況、環境容量等。此外，排污許可證應當在企業實施排放污染物的行為開始之前發放，因此許可證中規定的污染物總量控制指標當是預測的數值，而不是實際已經發生的排放量。而能夠同時滿足上述三點管理要求的環境管理措施只有環境影響評價。環境影響評價既是貫徹預防原則的重要制度，還能同時兼顧國家環境管理總量控制要求與企業事業單位的實際生產情況和排污需求。故排污許可證中規定的污染物排放總量控制指標應當根據該建設項目的環境影響評價文件及其批件予以確定。

但目前推進上述管理要求還有一定困難，主要因為目前全國各主要污染物總量減排指標在各級地方政府間的分解工作尚未全面完成。國務院于2016年11月24日發布了《“十三五”生態環境保護規劃》，對“十三五”期間全國七種主要污染物排放總量設定了總量減排指標。這七種主要污染物包括化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物四種全國各地均須采取減排措施的主要污染物和揮發性有機物、總氮、總磷三種只在重點地區或重點行業采取減排措施的主要污染物。該《規劃》確定的減排指標是：到2020年，全國化學需氧量和氨氮排放總量減少10%以上，二氧化硫和氮氧化物排放總量減少15%以上，重點地區、重點行業揮發性有機物排放總量下降10%以上，沿海56個城市及29個富營養化湖庫總氮下降10%以上，總磷超標的控制單元及上游地區總磷下降10%以上。在法律規定層面，目前國家已經完成了全國各主要污染物的總量控制指標的確定，接下來就是各控制指標在各地區的分解與落實了。但由于《“十三五”生態環境保護規劃》下發時間不長，所以全國很多地方政府尚未制定相關指標的分解與落實方案。希望各地各級政府能夠盡快出臺本地區的分解落實方案，將國家規劃確定的指標予以分解，最終通過環評和排污許可證制度在企業事業單位層面予以落實。

二是建設項目環境影響評價文件在污染物排放方面既應精確核算污染源的污染物排放總量，還應對排污口設置、排污去向、排放濃度、污染物排放的監測和報告要求等作出詳盡的規定；相應的，排污許可證應當將建設項目環境影響評價文件及其批件中提出的上述管理要求予以全面和準確的體現。

在污染物排放管理方面，環境影響評價文件雖能對污染源提出若干具體的管理要求，但由于目前環境影響評價在建設項目管理流程中的主要作用是建設項目核準或審批中的一個必要環節，其目的是預測和預防建設項目在將來的建設和運營過程中可能對環境造成的危害。環評文件提出的管理要求如果要成為環保部門對污染源實施環境執法行為的依據，則必須體現在排污許可證中。在實施排污許可制后，排污許可證將成為企業事業單位排放污染物的唯一合法憑證，也將成為環保部門對企業事業單位環境行為進行個性化監督與執法的重要依據，因而環評文件與排污許可證在污染物排放總量、排污口設置、排污去向、排放濃度、污染物排放的監測和報告要求等方面應當作出完全一致的規定。只有這樣，才能把環境影響評價制度的預防功能延伸至企業事業單位的生產和經營活動中去。

在此可能會出現的一個問題是環評文件與排污許可證規定不一致時的處理。環評文件編制在先，排污許可證發放在后，所以一般而言，排污許可證應當依照環評文件及其批件做出，排污許可證中的內容應當與環評文件及其批件保持一致。但由于環評文件編制在先，尤其是一些建設項目的環評文件是在建設項目可行性研究階段編制，此時相關資料仍有欠缺，因而環評文件的內容很有可能不符合污染源周邊的環境現狀。然而在向企業發放排污許可證的過程中，隨著調查資料的不斷豐富和完善，環保部門可能會發現之前建設單位編制的環評文件中的不足。所以此時環保部門能否在發放的排污許可證中作出與經審批的環評文件及其批件不一致的管理要求？對此，筆者認為應當先根據《環境影響評價法》第二十七條的規定組織環境影響后評價，然后再根據后評價的結果向企業事業單位發放排污許可證。

在制度設計層面，將來國家的立法有必要將建設項目環境影響評價與排污許可證制度整合在一起，使其成為一項前后一體的環境管理制度。

立法整合，完善制度設計

從上述分析中還可以看出，在制度設計層面，將來國家的立法有必要將建設項目環境影響評價與排污許可證制度整合在一起，使其成為一項前后一體的環境管理制度。我國目前的環評管理實踐是建設單位的環評文件經環保部門審查批準或予以備案的，由環保部門向建設單位發放環境影響評價許可證。建設單位持環境影響評價許可證申請污染防治設施的竣工驗收，經竣工驗收合格，根據法律規定需要辦理排污許可證的，由環保部門向建設單位發放排污許可證。

筆者認為，在國家精簡行政審批事項的改革背景下，未來將兩項制度整合后，建設項目的環評文件經審批通過或予以備案的，可以不向建設單位頒發環境影響評價許可證，取而代之直接頒發排污許可證。環保部門不再管理污染防治設施的設計、施工、試運行和竣工驗收，而是完全交由企業委托社會第三方中介機構完成；環保部門只依據排污許可證對污染源的排放結果實施監督管理。如果污染源的污染物排放行為不符合排污許可證規定的任何一個要求，則環保部門可依法實施處罰與強制措施。簡而言之，將環境影響評價與排污許可證制度整合后，環保部門只依據排污許可證監督企業事業單位的排污行為，杜絕違法排污，而不再管理企業事業單位的污染物削減過程。

（作者系蘇州大學法學院副教授）