福建省生態文明建設的經驗與建議

梁廣林，張林波，李岱青，劉成程，羅上華，孟偉

（中國環境科學研究院，北京 100012）

福建省生態文明建設的經驗與建議

梁廣林，張林波，李岱青，劉成程，羅上華，孟偉

（中國環境科學研究院，北京 100012）

福建省是我國首個國家生態文明試驗區，生態文明建設成效顯著，形成了一系列可推廣的經驗。本文梳理了福建省自2001年以來在經濟建設、環境治理、生態保護與人居建設方面取得的成效，指出福建省未來發展存在的問題，如資源環境約束依然巨大、與生態文明制度相適應的制度體系仍不健全、閩西和閩北山區加快發展與生態保護之間的矛盾日益突出等，總結了福建省在生態文明頂層設計、轉變方式、綠色治理、制度建設等方面的經驗，建議國家生態文明體制改革試點在福建省集中示范，形成制度合力，增強引領示范效應；建議福建省在下一階段應著力推進經濟綠色轉型、創新生態環境監管體系、優化國土安全格局。

福建省；生態文明；政策建議；國家生態文明試驗區；生態文明體制改革

一、前言

福建省是我國最早開展生態文明省建設的省份之一。2001年，習近平時任福建省省長時即前瞻性地提出了建設生態省的戰略構想[1]。十多年來，福建省省委、省政府始終把建設生態省作為生態文明建設的重要載體和科學發展觀在福建的具體實踐[2]，將目標任務貫徹到經濟社會發展的各方面，扎實推進生態省建設。在經濟高速發展的同時，污染物排放和資源消耗大幅下降，福建省呈現出資源能源節約、生態環境質量維持全優的良好態勢，提前六年實現生態省建設總體規劃確定的經濟發展和環境保護目標，將生態資源優勢轉化為綠色發展優勢，實現了從生態省到國家生態文明試驗區的跨越，涌現出水土流失治理典范——長汀、精準扶貧精準脫貧典范——寧德、“中國制造2025”地方樣板——泉州、綠色發展典范——南平、林業改革先鋒——永安等一批特色鮮明、成效顯著的生態文明創建典范，為全國加快生態文明建設，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，提供了可復制、可推廣、可借鑒的生態文明建設經驗。

二、福建省生態文明建設的成效

（一）堅持“富裕福建”建設，經濟快速增長實現百姓富裕

自2000年以來，福建省國內生產總值（GDP）由3 764億元增加到2015年的2.60萬億，人均GDP達到了67 966元，遠高于全國平均水平，全省城鄉居民人均可支配收入由4 190.8元提高到25 404元，增加了約5.1倍，比全國水平高約15.7%。單位建設用地生產總值由106.5億元/hm2提高到316.9 億元/hm2[3]，土地節約集約利用經濟成效明顯。

（二）堅持“清新福建”建設，環境質量始終保持全國前列

在經濟快速發展的同時，福建省全力推進環境質量改善，連續多年主要污染物排放呈下降趨勢，水和大氣環境質量保持38年全優水平。2015年，全省城市環境空氣優良比例達到99.5%，全省12條主要水系水質狀況為優，Ⅰ類～Ⅲ類水質的比例為94.0%，遠高于全國水平。2000—2015年，福建省萬元地區生產總值能耗從1.4 tce/萬元下降到0.531 tce/萬元。2015年，國家主要污染物總量控制指標中SO2和化學需氧量（COD）的排放強度比2000年分別下降了78%和72%[4]，形成了經濟發展與生態文明建設相互促進的良好局面，“清新福建”成為福建環境競爭力的金字招牌。

（三）堅持“生態福建”建設，以綠水青山鑄就金山銀山

福建“八山一水一分田”，山清水秀，海域面積廣闊，海岸線長度居全國第二，森林資源豐富，全省森林覆蓋率從2000年的60.5%提高到目前的65.95%，連續38年居全國第一，以僅占全國1.28%的國土面積，保護了占全國4.4%的森林面積。第八次全國森林資源清查結果數據顯示，全省森林蓄積量達6.08×108m3，森林生態功能等級達到中等以上的面積占95%。全省生態系統生產總值和生態系統固碳功能穩步提升，生態資源已經成為福建省最具優勢的資源。

（四）堅持“宜居福建”建設，構建和諧優美的人居環境

福建省堅持以人為本，優化城鄉人居環境。2015年，福建省城鎮化率達到62.6%，城市建成區綠化覆蓋率達43.0%、人均公園綠地面積為13.0 m2[3]，位居全國前列，主要城市實現“四季皆綠、四季有花、四季變化”。全省建成了5個國家文明城市，15個國家園林城市（縣城），廈門、泉州、福州通過國家級生態市評估，建成了5個國家級生態縣，全省75%的鄉鎮、84%的農村達到國家生態示范區要求。

三、福建省生態文明建設的主要經驗

（一）堅持頂層設計，全面推進生態文明建設

福建省堅持規劃先行、強化組織領導、完善法制保障，做好生態文明建設的頂層設計。一是保護優先、規劃先行。2004年，福建省省委、省政府共同印發《福建生態省建設總體規劃綱要》，明確了生態省建設的目標和任務，并將規劃綱要貫徹到國民經濟和社會發展規劃中，通過各部門的聯動，落實到經濟社會發展的各個方面。二是強化組織領導，成立以省委書記為組長的生態文明建設領導小組，將生態文明建設指標落實到領導干部考核機制中，引導各級黨委、政府牢固樹立“綠色導向”的政績觀和行動力。三是完善生態文明建設制度保障。2010年，福建省人民代表大會率先發布《關于促進生態文明建設的決定》，修訂了《福建省環境保護條例》，并陸續出臺了《福建省海洋環境保護條例》和《廈門經濟特區生態文明建設條例》等地方法規，基本形成了多領域、多層次、全要素的生態文明建設法規體系。

（二）堅持綠色引領，轉變發展方式

福建省各地始終堅持生態優先于產業發展，加快調結構轉方式，努力實現綠色轉型與包容性增長。一是嚴守生態環境底線，堅持產業發展有所為有所不為。南平市勇于舍棄與環境不相容的項目，限制盲目的礦產開發和大量的森林砍伐，良好的生態環境對精密制造、旅游養生、種養等行業形成了持久的吸引力，青山綠水所帶來的后發優勢不斷顯現。二是大力發展戰略性新興產業和現代服務業，形成了物聯網、移動通信、LED及太陽能光伏、節能環保等多個千億級產業集群，其中節能環保產業增加值三年實現翻番，約占全省工業增加值比重的10%，培育了福建龍凈環保股份有限公司等一大批擁有自主知識產權的龍頭企業。三是大力提升改造傳統優勢產業，泉州率先向“數控一代”邁進，推動“泉州制造”向“泉州智造”轉型，成為“中國制造2025”的首個地方試點。曾經省內最大的國家級貧困縣安溪，依托茶業特色產業發展，躋身全國經濟百強縣；全面清退石板材傳統產業，建成全省最大的電商產業園區。智能制造、互聯網+等為傳統產業發展提供了強大動力。

（三）投資自然資產，生態環境全面改善

對自然資產的投資，在生態環境上必將得到明顯回報。良好的生態系統為福建省提供了大量優質的生態產品，生態環境已經成為福建省最強的競爭優勢，這是全省干部群眾長期真抓實干、共同維護的成果。近三年來，福建省切實加強環保投入，在生態建設和環境保護方面的財政支出占比持續增長，累計超千億元。2015年，全省市縣污水處理率達89.5%，生活垃圾無害化處理率達99.2%[5]，建立了較為完備的“村收集、鎮中轉、縣處理”城鄉一體化垃圾處理模式，全面提升了全省城鄉的環境基礎設施。全面改善環境質量，是實現青山綠水、碧海藍天的重要基礎。

（四）深化體制機制改革，支撐生態文明建設

福建省將生態建設與經濟社會發展目標有機統一，從調整干部績效考核、生態保護財力轉移支付和生態補償、林業改革制度等方面著手，努力構建保障生態文明建設的制度體系。一是建立“綠色導向”的干部政績考核機制，將生態文明建設列入各級政府績效考核中[6]，2014年，福建省取消了34個縣（市）的GDP考核，在全國率先開展了林業“雙增”目標年度考核，啟動了自然資源資產責任審計試點；二是建立生態保護財力轉移支付制度[2]，將限制開發區域補助資金分為生態保護資金和生態保護激勵資金兩部分，鼓勵其采取措施改善生態環境；三是率先出臺重點流域生態補償辦法，建立與地方財力、保護責任、收益程度等掛鉤的生態長效補償機制；四是深化集體林權制度改革，提高了公益林補償標準，逐步完善森林生態補償機制，成為全國林業改革的一面旗幟。

四、深化生態文明建設面臨的挑戰

（一）福建省未來發展的資源環境約束依然巨大

“十三五”期間，福建省經濟發展和城鎮化率將進一步提高，資源環境約束將持續加大。一是土地資源短缺，全省人均耕地為0.55畝（1畝≈666.67 m2），僅為全國平均水平的36%，而適宜規模城鎮開發的土地不到10%，未來城鎮和工業用地資源壓力巨大。二是閩東南沿海城鎮帶存在地域性缺水，一旦遇到降水不均或枯水年份，廈門、莆田一帶缺水的潛在危險就更大。三是福建省無石油、無天然氣、少煤，常規能源短缺，能源對外依存度高。當前能源結構仍以煤炭為主，對大氣環境質量影響大，能源消費的天花板作用明顯。四是產業結構重型化帶來的環境風險持續加大。近年來，福建省大力推動新型工業化發展，產業重型化趨向明顯。然而，鋼鐵、石化等高污染行業臨海布局，圍海造地、自然岸線喪失等問題將會導致生態環境風險加劇。

（二）與生態文明相適應的制度體系尚需健全

制度創新是推進生態文明建設的重要舉措，是實施生態補償、干部離任審計和生態文明績效考核的基礎。福建省的自然資源資產離任審計仍處于試點起步階段，自然資源資產的核算方法尚不成熟，保障綠水青山轉化成金山銀山的制度體系尚未健全。同時，福建省的生態補償制度尚存在諸多不足：一是未明確生態補償的方式、途徑和標準。現有生態補償多是階段性、臨時性的政策措施，存在政策到期后能否延續，如何延續的問題。二是生態補償多頭實施、分散管理，不利于地方政府根據保護需求統籌安排經費使用。三是生態補償標準與資金的投入偏低，不足以系統性地解決生態保護與污染治理問題。

（三）閩西、閩北山區加快發展與生態保護之間的矛盾日益突出

受地理區位、生產要素、產業關聯等因素影響，福建省區域經濟發展不平衡。位于閩東南沿海地區的廈漳泉地區和福州兩大都市區的地區生產總值約占全省經濟總量的近70%，而閩西北地區在人均GDP、城鄉居民收入等方面與閩東南差距明顯，嚴重影響了福建省經濟發展的協調性和發展后勁。作為福建省重要的生態屏障，受地理環境和交通條件的限制，閩西、閩北山區整體經濟水平嚴重落后于沿海地區。針對這一現象，福建省較早開展了山海協作聯動發展工作，對縮小發展差距，促進區域經濟協調發展發揮了重要作用。然而位于限制開發區的偏遠山區，至今仍有73.5萬人尚未脫貧，如何深入挖掘這些地區生態優勢，推進特色產業發展，將是未來福建省扶貧攻堅的戰略重點。

五、福建省加快生態文明建設的建議

（一）強化綠色發展理念，以理念創新引領生態文明建設

在福建省的生態立省過程中，保護優先的原則已經得到干部群眾的普遍認可，要繼續強化綠色發展理念，以理念創新引領生態文明建設：一是樹立“生態優勢是核心競爭力”的觀念，改變僅以GDP作為社會發展唯一衡量因素的思想，將生態產品生產能力作為衡量區域發展的重要指標；二是樹立“環境質量反降級”觀念，在發展過程中堅持保護優先原則，不再允許為經濟發展而犧牲環境質量；三是樹立“堅守生態環境底限”觀念，將生態功能保障基線、環境質量安全底線和上限作為發展的剛性約束；四是樹立環境治理“保護-修復-功能提高”觀念，改變“先污染、后治理”的傳統思想。

（二）推進經濟綠色轉型，將生態優勢轉化為發展優勢

大力培育高端裝備制造業、節能環保產業、優勢特色農林產業、綠色生態旅游業，強化節能降耗，加快經濟綠色轉型，形成新的綠色經濟增長點。一是探索扶持以環保產業為代表的新的經濟增長點。培育壯大以福建龍凈環保股份有限公司為代表的環保產業，深入挖掘山區生態優勢，重點打造茶葉、蔬菜、水果、畜禽、水產、林竹、花卉苗木等全產業鏈年產值超千億元的優勢特色產業，發展以寧德菌鄉、安溪茶鄉等為代表的特色農產品基地，將生態產品生產和旅游業作為產業扶貧的重要內容，打造福建特色旅游業和特色產業。二是加強農村環境整治，推動美麗鄉村建設。進一步完善縣域村鎮體系規劃，加強美麗鄉村示范村建設；推動生活垃圾資源化利用，提高農村污水處理設施、公共設施建設水平，深化農村“家園清潔”行動；加強鄉村水土流失區綜合治理，治理修復轄區內水流域和旅游景區，提升生態保護修復水平；開展水土保持生態村和綠色村莊創建活動，加強對風水林和古樹名木的保護工作，上下聯動，保護山水田林、水鄉風韻和山村風貌，使村莊整體風貌與自然環境相協調。三是著力調整能源結構，率先踐行應對氣候變化承諾。優化能源消費結構，淘汰高碳或者高耗能的產業，提高智能電網、燃料電池、節能汽車、節能建筑和綠色物流等能源的效率化與低碳化消費，大力發展低碳產業，構建符合生態文明要求的生產方式和消費模式。

（三）創新環境監管體系，率先實施生態文明制度改革

加大生態文明制度創新力度，完善相關機制體制。一是創新激勵約束機制，構建反映區域經濟發展和生態資源資產狀況的區域發展綜合衡量指數，替代單純的GDP考核指標；以生態資源資產負債表為基礎，率先實現領導干部離任生態審計。二是推行以承載力為基礎的分類、分區污染物容量總量控制制度和排污許可證制度試點，研究發布地方基準和環境技術標準，實現生態環境“反降級”的剛性約束和“保護優先、保護-修復-功能提高”的環境監管體系。三是創新生態補償制度。改變原有生態補償投入多頭實施、分頭管理的現狀，整合原有各項生態保護投入資金，形成統一集中的生態補償專項基金。采用政府主動購買生態產品、以質定價的創新補償方式，示范后予以推廣。四是形成完善的市場調節機制，實現資源的合理配置，以生態環境資產價值為基礎，發揮經濟杠桿作用，形成涵蓋生態環境資產交易、使用補償與破壞賠償的市場調節機制。

（四）持續提升對自然資源資產投資，增加福建省綠色儲蓄

持續加大對福建省自然資源資產的投資力度，進一步增加福建省綠色儲蓄。一是堅持生態立省，持續增加對自然資源資產的投資。加強自然保護區、森林、濕地等重點區域的生態保護與恢復，守住全省生態安全底線，保護區域物種的多樣性和本地自然資源，改善現有自然生態系統的結構和質量，提高整體保護效果和發揮規模效益，提升生態產品有效供給能力。二是加強不同區域自然資源資產的價值核算，編制自然資源資產負債表。明確福建省自然資源資產核算原則與方法，扎實有序推進自然資源總資產生態服務價值核算工作，從而促進自然資源的節約利用和有效保護。

（五）強化重要生態功能區保護，構建國土生態安全格局

加強閩江、九龍江、汀江源頭和武夷山-玳瑁山山脈等區域的生態環境保護工作，構建福建省國土生態安全格局。一是加強財政支持。建議將此區域涉及的22個縣同步增列為國家重點生態功能區，在中央財政生態保護轉移支付、生態補償等方面予以大力扶持。二是將武夷山地區整體納入國家公園體制試點。探索跨省生態功能重要區的整體保護和管理的有效途徑，統籌解決在跨省管理中存在的管理機制、保護力度、開發思路等方面的差異。

[1] 本刊報道組. 福建： 從“生態省”到“生態文明先行示范區” [J].財經界, 2015(3): 55-56.The Reporter Group. From“ecological province” to “national ecological civilization pilot zone” [J]. Money China, 2015(3):55-56.

[2] 深入推進生態省建設，創建全國生態文明先行示范區 [N].福建日報, 2014-10-16(3).Promote the construction of ecological province, to create a national pilot ecological civilization construction zone [N]. Fujian Daily, 2014-10-16(3).

[3] 福建省統計局.福建統計年鑒2016 [M]. 北京: 中國統計出版社,2016.Fujian Provincial Bureau of Statistics. Fujian statistical yearbook 2016 [M]. Beijing: China Statistics Press, 2016.

[4] 福建省環境保護廳. 2000—2015年福建省環境狀況公報 [EB/OL]. （2004-06-04) [2016-06-02]. http://www.fjepb.gov.cn/zwgk/kjjc/hjzl/qshjzkgb/.Fujian Provincial Department of Environment Protection. 2000—2015 Fujian marine environment quality bulletin [EB/OL]. (2004-06-04) [2016-06-02]. http://www.fjepb.gov.cn/ zwgk/kjjc/hjzl/qshjzkgb/.

[5] 孫春蘭. 堅持科學發展,建設生態文明——福建生態省建設的探索與實踐 [J].求是, 2012(18): 17-19.Sun C L. Adhering to scientific development and building ecological civilization — Exploration and practice of ecological province construction in Fujian Province [J]. Qiushi, 2012(18):17-19.

[6] 肖飛. 八閩山清水秀“生態美”漸入佳境 [N]. 人民政協報,2013-09-17(2).Xiao F. Fujian’s “ecological beauty” getting better [N]. Chinese People’s Political Consultative Conference Newspaper, 2013-09-17(2).

Experiences and Suggestions for Ecological Civilization Construction in Fujian Province

Liang Guanglin, Zhang Linbo, Li Daiqing, Liu Chengcheng, Luo Shanghua , Meng Wei
(Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China)

As the first national ecological civilization pilot zone in China, Fujian Province has made significant progress, with a series of successful experiences in ecological civilization construction. This paper summarizes achievements in economic construction, environmental management, ecological protection, and human settlements construction since 2001 in Fujian Province. The authors find that the constraints on resources and on the environment are still considerable regarding future development in Fujian Province, and that the adaption of the institutional system to ecological civilization needs improvement. The authors alsofind that the conflict between development and ecological protection is becoming more and more prominent in the mountainous region of Minxi and Minbei. This paper summarizes the experiences gained during the top-level design, transformation from development mode, green governance, and system construction of ecological civilization in Fujian Province. The authors suggest that the national ecological civilization system reform pilot should be demonstrated intensively in Fujian Province, forming a strong institutional system that can lead the way in ecological civilization development and demonstrate its effects. The authors also suggest that Fujian Province should focus on promoting green economic transformation, innovating a supervisory system for the ecological environment, and optimizing the pattern of homeland security for the next stage of development.

Fujian Province; ecological civilization; policy suggestion; national ecological civilization pilot zone; ecological civilization system reform

X22 獻標識碼：A

2017-06-16；

2017-07-03

羅上華，中國環境科學研究院，副研究員，主要研究方向為景觀生態學與可持續性科學等；E-mail: luosh@craes.org.cn

中國工程院咨詢項目“生態文明建設若干戰略問題研究（二期）”(2015-ZD-16)

本刊網址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.012